作者：任莊主

來(lái)源：國(guó)行投研室（ID：jinrongjianghu123123）

雖然2021年6月4日的土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收（詳情參見(jiàn)土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收，如何正確理解？）引起市場(chǎng)廣泛關(guān)注，但是如果僅止于此顯然不夠（這三份文件所提出的政策導(dǎo)向并非突發(fā)而至），我們需要拉長(zhǎng)期限來(lái)探究中國(guó)土地金融制度演變的過(guò)程。正如《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》（2020年9月23日發(fā)布）所指出的“長(zhǎng)期以來(lái)，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展”，過(guò)去四十余年的時(shí)間里，土地金融制度變革是中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡最為主要的貢獻(xiàn)力量。而在新一輪土地制度變革的過(guò)程中，農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)換、建設(shè)用地與城市群擴(kuò)容、戶(hù)籍制度改革仍將會(huì)繼續(xù)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要推動(dòng)力量，但一些微妙的變化也在悄悄發(fā)生著，值得持續(xù)關(guān)注。

一、一些基本問(wèn)題的說(shuō)明

（一）我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本過(guò)程簡(jiǎn)述

具體分析之前，我們先看一下改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本過(guò)程。

1、四十余年的時(shí)間里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)從1978年的3678.70億元增至2020年的101.60萬(wàn)億元（年均名義經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)14.32%），工業(yè)增加值從1978年的1621.40億元增加至2019年的31.31萬(wàn)億元（年均名義經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)13.40%）。

2、城鎮(zhèn)化率從1978年的17.90%相繼提升至1994年的30.02%、2008年的46.54%和2018年的59.15%，七次普查人口數(shù)據(jù)（詳情參見(jiàn)七普人口數(shù)據(jù)揭示出哪些重要信息？）顯示2020年我國(guó)的城鎮(zhèn)人口達(dá)到90199萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到63.89%，居住在鄉(xiāng)村的人口則由1995年的8.60億人降至5.10億人。同時(shí)與2010年相比，城鎮(zhèn)人口增加23642萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口減少16436萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個(gè)百分點(diǎn)。

顯然四十余年的歷史進(jìn)程中，3.50億鄉(xiāng)村人口離開(kāi)鄉(xiāng)村參與了中國(guó)的城市化與工業(yè)化進(jìn)程，并伴隨著土地金融制度的崛起。但是與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，這一過(guò)程并未結(jié)束，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率仍有不少差距，未來(lái)仍有較大提升空間。

同時(shí)根據(jù)發(fā)改委披露的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)共有2.20億已成為城鎮(zhèn)常住人口但尚未落戶(hù)城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其中65%分布在地級(jí)以上城市，基本上是大城市。

3、2008年與2017年我國(guó)農(nóng)用地面積分別為6.57萬(wàn)公頃與6.40萬(wàn)公頃（呈逐步下降態(tài)勢(shì)、且2008年以來(lái)下降趨勢(shì)最為明顯），我國(guó)2003年、2008年與2017年建設(shè)用地面積分別為3106.47公頃、3305.78公頃與3957.41公頃（呈逐步上升態(tài)勢(shì)、且2008年以來(lái)上升趨勢(shì)最為明顯）。

以上數(shù)據(jù)表明我國(guó)在四十余年的時(shí)間里所實(shí)現(xiàn)的增長(zhǎng)確為奇跡，本質(zhì)上來(lái)看可以將其歸為改革開(kāi)放四十年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利不斷放開(kāi)及經(jīng)濟(jì)活力不斷釋放的過(guò)程，即要素權(quán)利放開(kāi)、土地資本化進(jìn)程加快、人口紅利逐步延伸，可以說(shuō)正是要素管制的不斷放開(kāi)才造就了中國(guó)獨(dú)特的“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”發(fā)展模式，當(dāng)然其蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也在逐步上升，并開(kāi)始成為政策部門(mén)的主要考量。

（二）土地制度變革的重要性：資本積累

1、考慮到目前我國(guó)城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過(guò)9億，同時(shí)未來(lái)十年內(nèi)城鎮(zhèn)化率超過(guò)70%甚至75%應(yīng)該是非常有想象空間的。這意味著中國(guó)的城市化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)、城市群地域的擴(kuò)容均需要通過(guò)土地資本化（即土地制度約束的放開(kāi)）來(lái)支撐。因此我們可以說(shuō)，中國(guó)的土地制度變革與工業(yè)化進(jìn)程、城市群建設(shè)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系是互為犄角的。

2、和勞動(dòng)、資本、技術(shù)等一樣，土地本身是生產(chǎn)要素，土地制度變革的本質(zhì)正是在于將土地的資本屬性與制度約束進(jìn)一步釋放。學(xué)過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)的人可能知道，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)將土地視為“財(cái)富之母”，而工業(yè)革命正是通過(guò)圈地運(yùn)動(dòng)開(kāi)啟了轟轟烈烈的工業(yè)化進(jìn)程而完成了原始資本積累。不過(guò)由于新古典增長(zhǎng)理論認(rèn)為土地邊際報(bào)酬遞減會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)忽視了土地的重要性，并將更多的注意力集中在物質(zhì)資本、技術(shù)進(jìn)步、人力等因素上。

3、但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，土地的農(nóng)用屬性逐漸削弱，其資本屬性和工業(yè)屬性逐步上升，未來(lái)在工業(yè)化完成后以及經(jīng)濟(jì)進(jìn)入穩(wěn)態(tài)的發(fā)展通道中時(shí)，土地的資本屬性會(huì)再次下降，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)需要再次依賴(lài)技術(shù)進(jìn)步來(lái)突破瓶頸。因此土地的資本屬性本身是一個(gè)“倒U型”曲線，當(dāng)然這是后話。

（三）中國(guó)土地制度的現(xiàn)有特征

中國(guó)的土地制度具有自身特征。

1、土地所有制、用途、權(quán)利的分離

即農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國(guó)家所有，且二者并不同權(quán)（即農(nóng)村土地入市受到明顯約束），而城市土地的具體使用則由市縣級(jí)政府代表國(guó)務(wù)院決定（入市情況較好）。其中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格管制，任何單位和個(gè)人只能使用國(guó)有（城市）土地，即使用國(guó)有（城市）土地必須受制于地方政府。

2、土地管制的多重性

具體來(lái)看國(guó)家通過(guò)土地總體規(guī)劃以及年度計(jì)劃對(duì)土地用途進(jìn)行約束，地方政府則通過(guò)城市規(guī)劃對(duì)土地的邊界擴(kuò)展進(jìn)行約束，而土地用途和功能則從屬于前面的所有制屬性。

3、土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離

土地所有權(quán)與使用權(quán)可以分離，且使用權(quán)的資本化進(jìn)程、方式很大程度上由地方政府決定，這就決定了土地資本化與地產(chǎn)金融深化的過(guò)程與地方政府是撇不開(kāi)關(guān)系的，也即所謂的土地財(cái)政。

很顯然中國(guó)土地制度的變革實(shí)現(xiàn)上是為了突破上述第一個(gè)特征的約束，即不斷推動(dòng)土地用途由農(nóng)業(yè)擴(kuò)展至工業(yè)和城市領(lǐng)域，其最終結(jié)果是使地方政府代替農(nóng)民集體成為土地的所有者，以實(shí)現(xiàn)土地在所有制和用途上的一元性。在土地資本化的過(guò)程中，亦可以通過(guò)土地與房產(chǎn)的抵押造就房地產(chǎn)金融，并反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加快土地的資本化進(jìn)程，而地方政府既可以土地解決自身財(cái)政困境，亦可以通過(guò)低成本的土地實(shí)現(xiàn)招商引資以推動(dòng)工業(yè)化，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市化或城市群化，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和推動(dòng)就業(yè)的目的。在這一過(guò)程中，土地財(cái)政與房地產(chǎn)金融制度會(huì)不斷自我強(qiáng)化，并使得地方政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)其愈加依賴(lài)。

二、中國(guó)土地金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)變遷史

如前所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般會(huì)被定性為工業(yè)化和城市化進(jìn)程，而中國(guó)的發(fā)展模式則可以理解為是土地資本化屬性不斷加強(qiáng)、土地用途不斷從農(nóng)業(yè)用途向工業(yè)和城市用途轉(zhuǎn)化、土地財(cái)政與房地產(chǎn)金融制度不斷加深的過(guò)程。整體上看，這一資本積累過(guò)程大致分為兩種，具體為工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差（即通過(guò)擠壓農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的剪刀差方式來(lái)支撐城市發(fā)展）、人口紅利（即通過(guò)推動(dòng)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村和低效率的農(nóng)業(yè)部門(mén)向城市和高效率工業(yè)服務(wù)部門(mén)轉(zhuǎn)移）。

（一）改革開(kāi)放之前：工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差支撐城市化和工業(yè)化

1949年3月召開(kāi)的中共中央七屆二中全會(huì)提出“我國(guó)將從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變”的國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略，但是工業(yè)化需要有一定的資本積累方可支撐并向前推進(jìn)。當(dāng)時(shí)的做法主要是通過(guò)工農(nóng)剪刀差的形式完成了工業(yè)化的資本積累，即充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)集體化制度和國(guó)家統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，從農(nóng)村低價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，來(lái)支撐國(guó)家建設(shè)。這一時(shí)期，土地制度的作用并沒(méi)有發(fā)揮，而在1978年以前國(guó)家征地制度基本上也一直處于停滯狀態(tài)。例如1958年1月6日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法（修正）》，特別強(qiáng)調(diào)要節(jié)約用地并提高審批權(quán)限，以控制“多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費(fèi)土地的現(xiàn)象”。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1951-1978年期間，農(nóng)民向國(guó)家繳納了978億元的農(nóng)業(yè)稅，并以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的形式向國(guó)家提供了5100億元的建設(shè)資金，要知道這一時(shí)期國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資僅為1763億元，因此在1951-1978年期間農(nóng)民通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的形式為國(guó)家工業(yè)化提供了將近4500億元的原始資本積累，要知道1952年與1978年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量才分別為679.10億元和3678.70億元。

（二）1978-1994年：土地兩權(quán)分立，中國(guó)土地制度改革的大幕正式拉開(kāi)

1978年后，改革開(kāi)放的大幕正式拉開(kāi)，不過(guò)和之前將近三十年的工業(yè)化進(jìn)程相比，當(dāng)時(shí)的工業(yè)化進(jìn)程有了一些新的思路，即通過(guò)釋放人口紅利和加快土地資本化進(jìn)程，來(lái)推動(dòng)基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的鄉(xiāng)村工業(yè)化和園區(qū)工業(yè)化進(jìn)程，當(dāng)然這兩個(gè)新思路均是當(dāng)時(shí)環(huán)境下的無(wú)奈選擇，卻又無(wú)疑符合且引領(lǐng)著方向。

這一時(shí)期地方政府既放開(kāi)了農(nóng)民手腳，允許農(nóng)民利用集合土地辦工業(yè)，并推出各項(xiàng)政策（如貸款責(zé)任擔(dān)保等）支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展；同時(shí)亦充分借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)園區(qū)低價(jià)供地來(lái)招商引資并推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（國(guó)家也通過(guò)財(cái)政承包責(zé)任制來(lái)提高地方政府的積極性等）。

1、釋放農(nóng)村勞動(dòng)力和緩解基層財(cái)政壓力，允許農(nóng)村集體用地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)

20世紀(jì)80年代包產(chǎn)到戶(hù)制度使得大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得以解放，但受制于城市體制的封鎖和國(guó)有企業(yè)體制的低效，這些勞動(dòng)力只能聚集于鄉(xiāng)村，為此國(guó)家開(kāi)始嘗試向農(nóng)民放開(kāi)集體土地由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)用途的權(quán)利（即農(nóng)業(yè)用地由僅為城市提供低價(jià)糧食到可以開(kāi)辦小鋼鐵、小煤礦、小機(jī)械、小水泥和小化肥等五小工業(yè)），并逐步形成所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)群體（造就了蘇南和浙北獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式）。

這一過(guò)程實(shí)際上是農(nóng)村集體用地用途的放開(kāi)，即允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1981-1994年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工數(shù)從不到3000萬(wàn)人增加至11329.97萬(wàn)人，而1992年時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值已占到全部工業(yè)增加值的1/3，不僅有效吸納了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，還解決了基層財(cái)政所面臨的困境。

2、擴(kuò)大地方政府權(quán)限，允許國(guó)有（城市）土地辦園區(qū)工業(yè)

另外一個(gè)工業(yè)化的思路是放開(kāi)地方政府的權(quán)限，即允許在城市土地上劃出一片區(qū)域，并實(shí)行特殊的政策來(lái)吸引外資、引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)。于是掌握著城市土地控制權(quán)的各層級(jí)地方政府開(kāi)始大量批設(shè)各類(lèi)園區(qū)和工業(yè)區(qū)。這一時(shí)期的土地制度變革有其自身的政策環(huán)境支撐。

（1）1979年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》意味著城市土地所有權(quán)與使用權(quán)開(kāi)始有所分離（即中方企業(yè)可以以場(chǎng)地使用權(quán)作為股權(quán)出資或象征性地收取場(chǎng)地使用費(fèi)的形式設(shè)立中外合資企業(yè)等）；

（2）1982年12月的《憲法》則規(guī)定“城土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”；

（3）1988年12月修訂的《土地管理法》明確國(guó)有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)?biāo)志著土地所有權(quán)與使用權(quán)的正式分離）；

（4）1990年5月19日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)三種方式。

因此可以說(shuō)20世紀(jì)80年代正是中國(guó)土地制度開(kāi)始真正變革的起點(diǎn)，而國(guó)有和集體土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓以及如何轉(zhuǎn)讓機(jī)制的形成正是始于此。具體來(lái)看，1987年4月國(guó)務(wù)院提出使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)煌?月，深圳出讓一塊5千多平方米、使用期限為50年的土地使用權(quán)；同年11月國(guó)務(wù)院確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門(mén)、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)；同年11月26日，深圳公開(kāi)拍賣(mài)一塊國(guó)有土地的使用權(quán)。

（三）1994-2002年：土地制度改革支撐工業(yè)化和城市化的進(jìn)程開(kāi)啟

1、大背景：分稅制改革、《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》影響深遠(yuǎn)

這期間有三份政策文件影響深遠(yuǎn)，它們不僅限制了地方政府的融資渠道和財(cái)政收入的來(lái)源，也改變了地方政府推動(dòng)工業(yè)化和城市化的具體模式。

具體來(lái)看，1993年11月十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確推出分稅制改革（將城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅等全部劃歸地方政府）。1994年3月的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)、不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保以及地方政府不能發(fā)行地方政府債券。而1995年6月30日 發(fā)布的《擔(dān)保法》規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人。以上政策一方面限制了地方政府的財(cái)源，另一方面也加速了土地財(cái)政的進(jìn)程。

2、土地有償使用制度和房地產(chǎn)金融制度開(kāi)啟，土地財(cái)政制度若隱若現(xiàn)

以上三份政策文件限制了地方政府的融資渠道和財(cái)政收入來(lái)源，導(dǎo)致地方政府將重點(diǎn)由農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，轉(zhuǎn)向城市化和工業(yè)化進(jìn)程，地方政府“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠土地”的格局正式形成。1995年以后，工業(yè)園區(qū)數(shù)量大量增加（最高峰時(shí)甚至高達(dá)6866家），而致力于解決農(nóng)村勞動(dòng)力和基層財(cái)政壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則逐漸冷卻，園區(qū)和工業(yè)區(qū)成為主導(dǎo)模式。特別是，1998年8月修改后的《土地管理法》提出了兩點(diǎn)具有深遠(yuǎn)意義的變革：

（1）將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，且由地方政府把控。

（2）實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，即市縣級(jí)政府以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)方式將一定年限內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并由土地使用者向市縣級(jí)政府支持土地使用權(quán)出讓金。

以上變革后，國(guó)有土地的有償使用比重逐步提升、劃撥用地的比重相應(yīng)下降，而地方政府也刻意壓低工業(yè)用地價(jià)格，并通過(guò)低價(jià)供地來(lái)進(jìn)一步加大招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，以此獲得大量土地出讓收入的同時(shí)，還有效推動(dòng)了城市化進(jìn)程，并同步增加了城市化過(guò)程中的稅收。同時(shí)1998年7月3日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)（1998）23號(hào)）明確要求從1998年下半年開(kāi)始，全國(guó)停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，并全面推行住房公積金制度。在這些政策文件配合下，園區(qū)工業(yè)化和城市化以及房地產(chǎn)金融制度的建立為地方政府帶來(lái)了非?？捎^的財(cái)政收入。

（四）2003-2016年：“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”格局逐步形成并愈發(fā)深化

1、背景：園區(qū)狂熱急剎車(chē)，人口流動(dòng)明顯加速

這一時(shí)期的特征是農(nóng)民工在鄉(xiāng)村和城市之間、一般就業(yè)人員在城市與城市之間穿梭，流動(dòng)性明顯加速，而中國(guó)的城市化率也在逐步提升、城市覆蓋面積不斷擴(kuò)大。與此同時(shí)，在開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)各種狂熱之后，2003年7月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕70號(hào)）開(kāi)始對(duì)其進(jìn)行整頓，開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)數(shù)量最終由近6900家降至1568家。不過(guò)好在此時(shí)土地“招拍掛”制度和房地產(chǎn)金融制度正式形成。

2、通過(guò)放開(kāi)土地政策約束，搭建地方政府完整的資金鏈

一直以來(lái)，政策層面均在不斷提升土地資本化的程度，放開(kāi)地方政府通過(guò)土地搞建設(shè)的政策約束，并以此推動(dòng)城市化進(jìn)程，以吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)型到城市的勞動(dòng)力。

這背后的邏輯在于一個(gè)完整的“上游+中游+下游”資金循環(huán)鏈搭建。

（1）上游為通過(guò)政府出讓土地收入并以大量土地儲(chǔ)備（始于1996年）和各類(lèi)政府融資平臺(tái)（始于1998年）為基礎(chǔ)從銀行體系大量金融支持。

（2）中游則以此為基礎(chǔ)提供大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)配套設(shè)施。

（3）下游則是通過(guò)住房金融制度來(lái)刺激房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)和住房消費(fèi)信貸的發(fā)展來(lái)消化或者說(shuō)接盤(pán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來(lái)的產(chǎn)能。

最終下游可以反過(guò)來(lái)進(jìn)一步提升地方政府通過(guò)上游拓展財(cái)政收入的動(dòng)力，如此循環(huán)便是“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”的完美結(jié)合。

3、2008年“四萬(wàn)億”計(jì)劃后，土地與基建債務(wù)融資滾動(dòng)前行

2008年“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃后，政策層面開(kāi)始以加大貨幣財(cái)政寬松和土地投放力度來(lái)予以支撐。地方政府開(kāi)始將大量土地注入各類(lèi)融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目融資。特別是2009年3月央行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步提高了地方政府舉債的積極性。而在2008-2016年這一時(shí)期，地方政府工業(yè)化和城市化的資金來(lái)源更多依賴(lài)于土地質(zhì)押融資，土地不僅成為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要載體，更成為了后者的主要融資工具。同時(shí)由于土地融資導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)的空心化也使得資金的提供方（即銀行等金融機(jī)構(gòu)）與地方政府融資的捆綁關(guān)系更為緊密，而地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)性也越來(lái)越強(qiáng)，后者甚至成為維持地方政府債務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要保障。

雖然這一時(shí)期土地供應(yīng)大幅增加，但城鄉(xiāng)之間的二元性以及大城市病現(xiàn)象卻更為突出，為此中國(guó)土地制度再次進(jìn)入新一輪變革進(jìn)程，即通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)換來(lái)擴(kuò)大建設(shè)用地供應(yīng)，并以此為基礎(chǔ)推動(dòng)城市群而非單個(gè)城市的發(fā)展。

（五）2005年以來(lái)，房市幾經(jīng)調(diào)控、問(wèn)題癥結(jié)均未解決

和土地制度變革相配套，房地產(chǎn)金融制度的推進(jìn)同樣不可忽略。1981年開(kāi)始，深圳和廣州開(kāi)始試點(diǎn)商品房開(kāi)發(fā)；1984年廣東與重慶兩地開(kāi)始征收土地使用費(fèi)；1984年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和代碼》首次將房地產(chǎn)列為獨(dú)立的行業(yè)；1988年2月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》；1989年北京首次公開(kāi)出售了商品房；1998年下半年正式取消福利分房制度，房地產(chǎn)金融體制正式形成。

在這一時(shí)期，房?jī)r(jià)接連攀升，并造成以海南房地產(chǎn)泡沫為代表的事件，風(fēng)險(xiǎn)隱患急劇上升，而這也是當(dāng)時(shí)全國(guó)房地產(chǎn)景象的真實(shí)寫(xiě)照。不過(guò)從2005年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院便開(kāi)始將穩(wěn)定房?jī)r(jià)作為政策制定的主要出發(fā)點(diǎn)，相繼發(fā)布了一系列文件，但問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決。

三、當(dāng)前及未來(lái)：頂層設(shè)計(jì)與具體實(shí)踐正在逐步發(fā)生深刻變化

（一）2013年以來(lái)逐步完成頂層設(shè)計(jì)，致力于變革“土地金融”固有模式

雖然近年來(lái)地產(chǎn)調(diào)控政策很頻繁，但是“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”的債務(wù)模式已經(jīng)非常牢固，而解決這一困境需要更深層次的機(jī)制設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略運(yùn)作，實(shí)際上2013年以來(lái)國(guó)家高層便一直在嘗試通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)改變上述固有模式。具體看，

1、現(xiàn)在市場(chǎng)上多認(rèn)為2020年4月9日發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》和國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532號(hào)）具有深遠(yuǎn)意義，但實(shí)際上這兩份文件并非突然而至，其所提及的政策導(dǎo)向最早可追溯至2013年的十八屆三中全會(huì)及其隨后發(fā)布的一系列政策文件，亦可以將其理解為變革“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”發(fā)展模式的頂層設(shè)計(jì)，而在當(dāng)前新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)下，步伐明顯有所加快。

（1）2013年11月的十八屆三中全會(huì)《決定》便已強(qiáng)調(diào)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，即允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

（2）2013年的十八屆三中全會(huì)奠定了新一輪土地制度變革的政策依據(jù)，而2014年7月與2016年9月國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》和《推動(dòng)一億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》則作為配套政策給予支撐落實(shí)。

（3）2015年11月10日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議則提出“城市中國(guó)”需要系統(tǒng)布局，并將城中村改造、戶(hù)籍制度改革，農(nóng)民工市民化等問(wèn)題作為下一階段的重要工作。同年12月20日，中央城市工作會(huì)議時(shí)隔37年再次召開(kāi)。

（4）2017年1月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016－2030年）》。

2、2013年以來(lái)政策層面的另一重點(diǎn)是進(jìn)行房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)（詳情參見(jiàn)如何理解頻頻出臺(tái)的地產(chǎn)新政？），此事項(xiàng)在政治局會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等高層會(huì)議中頻繁出現(xiàn)?？紤]到十四五規(guī)劃（全面剖析《十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》）、2020年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議（詳情參見(jiàn)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議釋放哪些重大信號(hào)？）和2021年政府工作報(bào)告（詳情參見(jiàn)全面剖析2021年政府工作報(bào)告十大重點(diǎn)）均未再提及“房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制”表述，這表明房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)已基本確立，現(xiàn)在只是實(shí)施階段。

房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制具體是指綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等五種手段（包括2020年下半年以來(lái)相繼推出的三道紅線、房地產(chǎn)貸款集中度以及土地集中供給制度等），規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。其中，三道紅線、房地產(chǎn)貸款集中度制度以及經(jīng)營(yíng)用途貸款政策可被視為金融手段，住房和土地聯(lián)動(dòng)機(jī)制則可被視為土地制度，而契稅、房地產(chǎn)稅則可被視為財(cái)稅手段等。顯然，房地產(chǎn)金融調(diào)控基本上顯然已經(jīng)成為房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的主體。

3、2018年2月28日和2018年7月20日分別發(fā)布的《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》明確“將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，并要求合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén)的范圍，對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批”。而與之相對(duì)應(yīng)，2021年6月4日四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的19號(hào)文（參見(jiàn)土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收，如何正確理解？）便是具體實(shí)踐。

4、2019年4月，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和修訂后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》發(fā)布。同年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕34號(hào)），土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展新階段。同年8月，《土地管理法》修正案經(jīng)審議通過(guò)（2020年正式實(shí)施），明確以縮小土地征收范圍、允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為標(biāo)志，以“擴(kuò)權(quán)賦能”為基本取向的農(nóng)村土地制度改革取得重大突破。

5、2020年3月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，明確規(guī)定（1）將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)以及試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；（2）首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。

（二）頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向具體實(shí)踐：2020年以來(lái)相關(guān)政策密集推出并施行

變革“土地金融”的頂層設(shè)計(jì)之外，相關(guān)政策亦密集發(fā)布并逐步施行，其中與土地金融相伴而生的房地產(chǎn)金融是重中之重。

1、2015-2018年：首提“購(gòu)租并舉”、“房地不炒”和“三穩(wěn)”

2015-2018年期間，房地產(chǎn)的政策導(dǎo)向與頂層設(shè)計(jì)思路逐步明確。

（1）2015年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在提出房地產(chǎn)去庫(kù)存的同時(shí)，首次提出“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴(kuò)大到非戶(hù)籍人口”。

（2）2016年3月的《政府工作報(bào)》明確提出“因城施策”的理念，隨后“因地制宜、因城施策、分類(lèi)調(diào)控”便成為主要思路，各地紛紛根據(jù)自己的實(shí)際情況而出臺(tái)紛繁各異的政策。

（3）2016年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則首次提出“房住不炒”的政治定位，正式確立了房地產(chǎn)領(lǐng)域的政策基調(diào)。

（4）2017年提出地方政府主體責(zé)任機(jī)制，2018年則正式提出“三穩(wěn)”理念。

2、2019年以來(lái)：“去金融化去泡沫化”的地產(chǎn)金融約束機(jī)制逐步確立

（1）2019年6月13日銀保監(jiān)會(huì)主席在陸家嘴論壇上提示房地產(chǎn)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，算是正式拉開(kāi)了房地產(chǎn)金融嚴(yán)監(jiān)管大棒的序幕，隨后房地產(chǎn)政策監(jiān)管信息便主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)信托融資、房企境外發(fā)債等方面。例如，

2019年7月9日發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)行外債申請(qǐng)備案登記有關(guān)要求的通知》（發(fā)改辦外資〔2019〕778號(hào)）明確“房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)行外債只能用于置換未來(lái)一年內(nèi)到期的中長(zhǎng)期境外債務(wù)”。

（2）經(jīng)歷疫情期間的政策反復(fù)后，2020年7月的房地產(chǎn)工作座談會(huì)成為近期一系列地產(chǎn)新政策出臺(tái)的重要風(fēng)向標(biāo)，亦使得2019年的地產(chǎn)金融嚴(yán)監(jiān)管新政邏輯在2020年下半年得以延續(xù)。正如2021年6月1日銀保監(jiān)會(huì)所披露的，2020年以來(lái)地方銀保監(jiān)局配合各地政府統(tǒng)計(jì)出臺(tái)了130多項(xiàng)房地產(chǎn)調(diào)控措施，其目的便在于推動(dòng)房地產(chǎn)去金融化去泡沫化，化解這個(gè)最大灰犀牛的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（3）諸如2020年8月的交易商協(xié)會(huì)和北金所新政、2020年8月的央行“345”規(guī)則、2020年12月的“解決大城市住房問(wèn)題”、2020年12月的“房地產(chǎn)貸款集中度制度”、“土地集中供應(yīng)制度”以及2021年3月的“經(jīng)營(yíng)貸款管控制度”等也是在這一背景下密集出臺(tái)，旨在從開(kāi)發(fā)貸、按揭貸、經(jīng)營(yíng)貸以及地產(chǎn)企業(yè)自身債務(wù)情況等方面開(kāi)展房地產(chǎn)金融調(diào)控（詳情參見(jiàn)如何理解頻頻出臺(tái)的地產(chǎn)新政？）。

（4）對(duì)地產(chǎn)企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)實(shí)施名單制管理。通過(guò)三道紅線和房地產(chǎn)貸款集中度制度，監(jiān)管部門(mén)和地方政府還可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)與地產(chǎn)企業(yè)實(shí)施名單制管理，對(duì)于不符合政策導(dǎo)向的金融機(jī)構(gòu)以及不符合要求的地產(chǎn)企業(yè)采取異常措施，從而對(duì)地產(chǎn)金融形成高壓態(tài)勢(shì)。

例如，2021年6月1日銀保監(jiān)會(huì)表示將對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)實(shí)施名單制管理（詳情參見(jiàn)銀保監(jiān)會(huì)重磅發(fā)聲）。又比如，2021年6月7日成都市出臺(tái)的《關(guān)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與我市商品房建設(shè)用地競(jìng)買(mǎi)的主體資格審查辦法（試行）》明確“對(duì)參與成都市行政區(qū)域內(nèi)商品房建設(shè)用地競(jìng)買(mǎi)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，都將由市級(jí)相關(guān)部門(mén)對(duì)其主體資格實(shí)施動(dòng)態(tài)審查，其中同踩‘三道紅線’的開(kāi)發(fā)企業(yè)和發(fā)生嚴(yán)重失信情形的開(kāi)發(fā)企業(yè)將被納入競(jìng)買(mǎi)資格限制名單”。

3、房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍可能會(huì)逐步擴(kuò)大

2021年5月11日，財(cái)政部、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委、住建部以及稅務(wù)總局負(fù)責(zé)同志在京主持召開(kāi)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)，聽(tīng)取部分城市人民政府負(fù)責(zé)同志及部分專(zhuān)家學(xué)者對(duì)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)，這可能意味著除上海和重慶外，房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍有望擴(kuò)大，一些熱點(diǎn)城市可能會(huì)被納入其中。

實(shí)際上早在2011年1月28，上海和重慶兩地便開(kāi)始試點(diǎn)房產(chǎn)稅（2013年5月24日曾表態(tài)試點(diǎn)范圍要進(jìn)行擴(kuò)容）。其中上海只對(duì)新購(gòu)住房征稅，不涉及存量住房，稅率分為0.40%和0.60%兩檔；而重慶只對(duì)獨(dú)棟別墅、高檔住房和多套房征稅，稅率有0.5%、1%、1.2%三檔。

（三）變革土地財(cái)政機(jī)制，致力于解決地方隱性債務(wù)

地方隱性債務(wù)的承載主體是城投平臺(tái)，而在其中起到關(guān)鍵作用的則是所謂土地財(cái)政機(jī)制（數(shù)據(jù)上體現(xiàn)為地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴(lài)）。因此，除強(qiáng)化地產(chǎn)金融約束機(jī)制外，變革土地財(cái)政機(jī)制亦是致力于解決地方隱性債務(wù)的必要路徑。

1、嚴(yán)格限制土地出讓金的使用范圍，壓降土地出讓金用于償債的比例

（1）傳統(tǒng)來(lái)看，土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。可以看出，其中的土地開(kāi)發(fā)支出、城市建設(shè)支出部分便成為地方隱性債務(wù)的主要來(lái)源，為此通過(guò)嚴(yán)格限制土地出讓收入的使用范圍能夠在一定程度上起到作用，除通過(guò)將土地出讓使用限制在專(zhuān)項(xiàng)債還本付息、注資中小金融機(jī)構(gòu)等方面外，還包括提高支農(nóng)比例等。

例如，2020年9月23日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》明確“確保土地出讓收入用于支持鄉(xiāng)村振興的力度不斷增強(qiáng)，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建立穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源……從‘十四五’第一年開(kāi)始，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到‘十四五’期末，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上”。

（2）不過(guò)上述文件所提出的政策導(dǎo)向并不新穎，實(shí)際上2006年12月31日財(cái)政部、國(guó)土資源部和央行聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜（2006）68號(hào)）便已提出“土地出讓收入的使用要重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重”，。這種情況下，考慮到支農(nóng)的比例逐步提升、征求和拆遷補(bǔ)償支出比例保持基本穩(wěn)定，那么土地開(kāi)發(fā)支出和城市建設(shè)支出的比例勢(shì)必會(huì)有所下降，從而在一定程度上限制了土地出讓金用于償還政府債務(wù)的空間。

2、降低地方政府的自由裁量權(quán)，精細(xì)化、精確化管理土地出讓收入

2021年6月4日，財(cái)政部、國(guó)土資源部、國(guó)稅總局和央行聯(lián)合發(fā)布的19號(hào)文便是為了通過(guò)將土地出讓收入的征收部門(mén)由自然資源部（原國(guó)土資源部）劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén)，來(lái)規(guī)范土地出讓收入的收繳（如拖欠、漏繳、先征后返等），降低地方政府的自由裁量權(quán)，以精細(xì)化、精確化管理土地出讓收入。

畢竟相較于稅務(wù)部門(mén)征收體系更為規(guī)范和完善、也更透明，可以在一定程度上防止和規(guī)避地方政府濫用土地出讓金這類(lèi)非稅收入，壓低地方政府對(duì)土地出讓收入的自由支配權(quán)，以提高土地出讓收入的使用效率和強(qiáng)化使用的政策導(dǎo)向。

3、推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型，化解隱性債務(wù)

2020年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出本輪隱性債務(wù)化解的大方向（詳情參見(jiàn)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議釋放哪些重大信號(hào)？），2021年以來(lái)化解地方隱性債務(wù)以及強(qiáng)化土地金融約束機(jī)制便成為各相關(guān)部門(mén)的主要政策導(dǎo)向（詳情參見(jiàn)2021年財(cái)政方向確定），其中比較重要的一點(diǎn)便是推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型，使其由政府融資職能逐漸轉(zhuǎn)型為自負(fù)盈虧的普通地方國(guó)企。這里的要點(diǎn)便是剝離城投平臺(tái)與地方政府之間的關(guān)系，弱化或消除市場(chǎng)對(duì)城投平臺(tái)的剛兌預(yù)期。

四、新一輪土地金融制度變革的可能影響

大致體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）人地掛鉤的制度變革更加明確（即戶(hù)籍制度改革與農(nóng)村集體土地制度改革同步進(jìn)行），在推動(dòng)城鎮(zhèn)或城市常住人口落戶(hù)的同時(shí)，同步推進(jìn)農(nóng)村集體土地用途向建設(shè)用途轉(zhuǎn)換。

（二）城市和城市群的邊界會(huì)逐步向外延伸，中心城市的帶動(dòng)作用會(huì)顯著加強(qiáng)，城市圈或都市圈的重要性會(huì)進(jìn)一步突出，而政策資源、人口、資金、技術(shù)等也會(huì)向其傾斜。與此同時(shí)土地開(kāi)發(fā)的力度也會(huì)進(jìn)一步向城市群或城市郊區(qū)等擴(kuò)展，以增強(qiáng)中心城市的輻射力，帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展，并為中心城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、疏解人口壓力提供條件。

（三）地方政府對(duì)建設(shè)用地的自主掌控力度會(huì)增強(qiáng)，但對(duì)土地出讓收入的掌控力度則會(huì)有所削弱，這樣一種矛盾使得地方政府更有動(dòng)力集中于城中村建設(shè)、舊城改造、舊村改造、新城與新區(qū)建設(shè)等更新類(lèi)項(xiàng)目，以提升各環(huán)節(jié)的稅收來(lái)源，畢竟城市更新項(xiàng)目涉及到的應(yīng)稅環(huán)節(jié)還是比較多，在土地供給有限、土地出讓收入支撐力度不夠的情況下，地方政府是有動(dòng)力這么做的。

（四）土地出讓金的一定比例需要投入到鄉(xiāng)村振興建設(shè)中，同時(shí)土地出讓收入亦是地方財(cái)源的強(qiáng)力支撐，因此盡管土地出讓收入受限于可開(kāi)發(fā)土地減少而增長(zhǎng)有可能放緩，但為保持鄉(xiāng)村建設(shè)資金來(lái)源的穩(wěn)定性和保證地方財(cái)力的可持續(xù)性，我們認(rèn)為穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)應(yīng)有基本保障，土地出讓收入不會(huì)因征收部門(mén)的變革而大幅縮減，只會(huì)更加規(guī)范。

（五）新一輪土地金融制度變革的過(guò)程中，地方政府對(duì)土地出讓收入的自由支配權(quán)明顯被削弱，這意味著地方政府調(diào)動(dòng)資源以支撐轄內(nèi)城投企業(yè)的能力會(huì)受到一定程度上的影響，而城投企業(yè)與開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金鏈可能會(huì)有一定程度緊張，當(dāng)然這種緊張更大程度是因金融政策層面所致。

（六）現(xiàn)在的地方政府與市場(chǎng)均是矛盾的，市場(chǎng)普遍擔(dān)心土地出讓收入對(duì)支撐地方政府債務(wù)的力度在不斷減弱，地方政府在糾結(jié)如何才能為支撐債務(wù)存續(xù)下去而進(jìn)行開(kāi)源節(jié)流并不斷釋放出剛兌信號(hào)。我們認(rèn)為，除房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍擴(kuò)容、消費(fèi)稅征收范圍擴(kuò)容以及征收資源稅來(lái)擴(kuò)大地方財(cái)力外，充分調(diào)動(dòng)并利用轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)來(lái)化解或支撐地區(qū)債務(wù)亦是比較明確的路徑。我們理解政策層面不斷強(qiáng)調(diào)地方金融機(jī)構(gòu)本地化的背景之一，恰恰是希望地方金融機(jī)構(gòu)將更多的資金投向本地，以緩解地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)所面臨壓力。

（七）土地金融或土地財(cái)政帶來(lái)的政策變動(dòng)很受容易讓市場(chǎng)對(duì)地方政府債務(wù)的可持續(xù)性產(chǎn)生質(zhì)疑及憂慮，特別是城投風(fēng)險(xiǎn)。如果城投風(fēng)險(xiǎn)要化解，那么總要有人承擔(dān)這一風(fēng)險(xiǎn)，所謂誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱，要么是地方政府，要么是投資者，對(duì)此各類(lèi)投資者的監(jiān)管部門(mén)對(duì)此可能心里也有桿秤，相信不會(huì)有監(jiān)管部門(mén)愿意自己監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)這一風(fēng)險(xiǎn)，這里面存在很大的博弈空間。

（八）根據(jù)前財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉的提示，我國(guó)城投平臺(tái)主要分為兩類(lèi)，即SPV架構(gòu)的融資平臺(tái)（主要承擔(dān)融資職能）和地方城投公司（負(fù)責(zé)集體土地的征收、城鎮(zhèn)國(guó)有土地置換用途后的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)），政策導(dǎo)向來(lái)看前面一類(lèi)城投平臺(tái)是使其轉(zhuǎn)換成自負(fù)盈虧普通地方國(guó)企，第二類(lèi)地方城投公司則在中長(zhǎng)期內(nèi)因土地的二元性這一特征還會(huì)繼續(xù)存在。其中第二類(lèi)城投公司仍將繼續(xù)從事著土地一級(jí)開(kāi)發(fā)（開(kāi)發(fā)商不允許參與土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)）和進(jìn)行相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些均需要債務(wù)資金的支撐。

因此，從這個(gè)角度來(lái)看，城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型將是一段漫長(zhǎng)的道路，化解隱性債務(wù)更大程度上仍將以置換或剝離為主，這就意味著土地金融或土地財(cái)政的問(wèn)題短中期內(nèi)還無(wú)法眾根本上給予解決，市場(chǎng)暫不必憂慮。

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原標(biāo)題： 中國(guó)土地金融變遷史（2021年版）