來源:中證鵬元評級（ID:cspengyuan）

主要內(nèi)容

2022年3月1日，為促進(jìn)房地產(chǎn)良性循環(huán)和健康發(fā)展，鄭州市人民政府發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》（簡稱《通知》）。本文將通過《通知》分析鄭州市面臨的實(shí)質(zhì)性問題，以及探討其政策的推廣性。

《通知》內(nèi)容簡評：第一，支持合理住房。這里的合理住房需求，包括大學(xué)生、外來務(wù)工人員、養(yǎng)老和改善性住房需求，主要延續(xù)多年的人才引進(jìn)政策，首提來鄭投親養(yǎng)老購房需求，體現(xiàn)了加快樓市去化的決心。第二，改善住房市場供給。主要包括對供給節(jié)奏和住房價格的調(diào)控，以及對商品房配套設(shè)施和住宅品質(zhì)的調(diào)控。供給方面，根據(jù)去化周期確定新增住宅用地供應(yīng)量，下調(diào)土地競拍保證金最低比例從50%下調(diào)至掛牌價的20％，且允許在1年內(nèi)分期付清，執(zhí)行“限房價、競地價”土地出讓政策完善配套方面，要求住宅和公共配套、基礎(chǔ)設(shè)施的相匹配，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域。同時要增加高品質(zhì)住宅供應(yīng)量。上述政策，在一定程度上可以促進(jìn)各片區(qū)樓市規(guī)模的平衡，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)配套，通過限價政策和預(yù)售政策也將影響土地出讓收入以及對開發(fā)商綜合實(shí)力要求提升，但同時增加的配套設(shè)施將增加政府投資支出。第三，加大信貸融資支持。一方面，引導(dǎo)金融資源流向地產(chǎn)企業(yè)，一方面方式“認(rèn)房又認(rèn)貸”政策。雖然引導(dǎo)金融資源想地產(chǎn)企業(yè)傾斜，旨在化解存量風(fēng)險，但金融機(jī)構(gòu)受當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)蕭條影響，不良率上升，僅大型全國性商業(yè)銀行存在相應(yīng)的空間，本地銀行或因業(yè)務(wù)風(fēng)險集中度高，參與能力有限。第四，推進(jìn)安置房建設(shè)和轉(zhuǎn)化，重提“鼓勵選擇貨幣化安置”，同時繼續(xù)盤活存量住房。第五，優(yōu)化房地產(chǎn)市場環(huán)境。包括加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法力度、房價調(diào)控和優(yōu)化相關(guān)政務(wù)服務(wù)。

《通知》出臺背景：第一，人口增加，就業(yè)環(huán)境有待提升。受城鎮(zhèn)化、人才引進(jìn)戰(zhàn)略推動以及城市定位的提升，鄭州人口保持增長，但工資水平和就業(yè)環(huán)境相對一般。第二，地產(chǎn)行業(yè)帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，正在發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，政策成效待檢驗(yàn)。鄭州長期以第二產(chǎn)業(yè)為主，2015年后第三產(chǎn)業(yè)增加值占比上升至50%以上，2018年后相對穩(wěn)定，與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)發(fā)展進(jìn)程和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相關(guān)。鄭州在多年的發(fā)展中，通過規(guī)劃設(shè)立不同的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)升級，逐步形成“一廊兩翼四區(qū)多點(diǎn)”的空間格局。在不斷修改的規(guī)劃中可以看到“科創(chuàng)”逐步成為發(fā)展重點(diǎn)，并在多個區(qū)域規(guī)劃中有所體現(xiàn)。鄭州在2020年進(jìn)入第二批國家產(chǎn)融合作試點(diǎn)城市名單，從單純依靠房地產(chǎn)開發(fā)，到現(xiàn)在努力發(fā)展“產(chǎn)融結(jié)合”“產(chǎn)城融合”，政策有效性待時間檢驗(yàn)。第三，財(cái)政收支、信貸對土地出讓收入高度依賴。鄭州的財(cái)政收支對土地出讓收入依賴度較高，2020年受新冠疫情影響，土地出讓收入大幅下降，財(cái)政支出也出現(xiàn)大幅下降。政府狹義債務(wù)率94%，在新一線城市中居中，專項(xiàng)債券余額占比較低。本地金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)房地產(chǎn)相關(guān)貸款占比較高，既有風(fēng)險有待化解。第四，鄭州地產(chǎn)的“黃金十年”結(jié)束。城鎮(zhèn)化進(jìn)程疊加地產(chǎn)周期，鄭州依靠“土地財(cái)政”從2011年開始激進(jìn)擴(kuò)張，隨著地產(chǎn)大周期的結(jié)束，政策地產(chǎn)和城投政策持續(xù)收緊，鄭州經(jīng)濟(jì)增長動力停滯。

政策有效性：第一，地產(chǎn)只是當(dāng)下病癥的切入點(diǎn)。從《通知》看出，政策在“人-金融-地產(chǎn)”三個方面發(fā)力，致力于平衡短期地產(chǎn)風(fēng)險和長期發(fā)展。但同時也存在著幾個難題：第一，“限房價，竟地價”、預(yù)售制度和“兩集中”政策，對房企后續(xù)發(fā)展提出更高的要求，對于當(dāng)前鄭州內(nèi)眾多困難房企來說，化解“爛尾項(xiàng)目”是當(dāng)前主要的目標(biāo)。第二，居民收入難以帶動購房消費(fèi)。第三，當(dāng)?shù)劂y行的支持能力或相對有限。第四，地方政府財(cái)力不足。第五，此次“貨幣化安置”，與前兩輪存在差異。第二，留住人，是最終的政策方向。在土地財(cái)政的怪圈里，“土地-房地產(chǎn)-金融 -城鎮(zhèn)化”短期內(nèi)可以快速提高經(jīng)濟(jì)總量，但長期并不支持高房價下的高增長。一個城市的發(fā)展，最終需要依靠產(chǎn)業(yè)自身。留住人才的關(guān)鍵需要兩方面因素，一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，二是公共服務(wù)完善。對于鄭州，當(dāng)前尤其要提高教育、創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面的支持力度。

在各個城市搶人大戰(zhàn)的背后，是人口老齡化的加速，而誰能擁有較多的年輕人，就擁有了未來的發(fā)展空間。“搶人”，既是短期有效手段，也是長期發(fā)展需要。為快速拯救樓市，為盡可能的實(shí)現(xiàn)“保交房”，重新獲得消費(fèi)者信心，放松政策是當(dāng)下的非常手段，防范地產(chǎn)風(fēng)險繼續(xù)擴(kuò)大，尤其是對土地財(cái)政依賴較高、“保交房”壓力加大的地區(qū)，但沒有產(chǎn)業(yè)支撐，政策效果或有限。新一輪的地產(chǎn)調(diào)控已經(jīng)開始，多地宣布降低首付比例、下調(diào)房貸利率，主要是針對剛需人群，部分城市下調(diào)了二手房首付比例。此外，多地放松預(yù)售資金監(jiān)管，降低房企資金壓力，維持項(xiàng)目正常進(jìn)行。此輪調(diào)控的效果仍有待觀察，2022年 “穩(wěn)中求進(jìn)”的基調(diào)下，“因城施策”依然會疊加“精準(zhǔn)調(diào)控”，圍繞“控新增風(fēng)險、化存量風(fēng)險”的原則進(jìn)行，解決既有存在的風(fēng)險和停滯項(xiàng)目仍是重點(diǎn)工作之一。針對確實(shí)有困難的地區(qū)，上級政府可以給予一定的支持，加大轉(zhuǎn)移支付和資金管理，或者通過政策性資金定向投放。

一、《通知》主要內(nèi)容簡評                                

2022年3月1日，為促進(jìn)房地產(chǎn)良性循環(huán)和健康發(fā)展，鄭州市人民政府發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》（簡稱《通知》）。本文將通過《通知》分析鄭州市面臨的實(shí)質(zhì)性問題，以及探討其政策的推廣性。

《通知》共五章十八條：

第一，支持合理住房需求。這里的合理住房需求，包括大學(xué)生、外來務(wù)工人員、養(yǎng)老和改善性住房需求。其中，對大學(xué)生、外來務(wù)工人員給予了購房支持，例如，購房補(bǔ)貼，保障性租賃住房以及公積金貸款便利等。其中，對在鄭創(chuàng)業(yè)就業(yè)大學(xué)生購房前，符合條件的提供保障性租賃住房，對租住市場化租賃住房的可給予一定面積補(bǔ)貼，優(yōu)惠期限為3年。根據(jù)3月4日頒布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的實(shí)施意見》，保障性租賃住房主要面向本市無房新市民、青年人供應(yīng)，原則上不設(shè)戶籍和收入限制。此部分與鄭州近年來的人才引進(jìn)政策相銜接。此外，《通知》新增“鼓勵老年人來鄭投親養(yǎng)老，允許其投靠家庭新購一套住房”。上述支持，都傳達(dá)出鄭州對進(jìn)一步加快樓市去化的決心，同時，也在一定程度上增加當(dāng)?shù)厝丝凇?/p>

第二，改善住房市場供給。主要包括對供給節(jié)奏和住房價格的調(diào)控，以及對商品房配套設(shè)施和住宅品質(zhì)的調(diào)控。（1）供給方面，分環(huán)節(jié)調(diào)控 。根據(jù)去化周期確定新增住宅用地供應(yīng)量，下調(diào)土地競拍保證金最低比例從50%下調(diào)至掛牌價的20％，且允許在1年內(nèi)分期付清，由此控制樓市供地規(guī)模并降低開發(fā)商前期資金壓力。此外，取消因新冠肺炎疫情期間允許房地產(chǎn)企業(yè)“正負(fù)零”預(yù)售的相關(guān)政策，嚴(yán)格按規(guī)定的“二、三、五”預(yù)售形象進(jìn)度要求辦理預(yù)售許可，并精簡建設(shè)項(xiàng)目審批流程，加快項(xiàng)目開工和銷售節(jié)奏，來降低新增爛尾樓風(fēng)險。（2）價格方面，執(zhí)行“限房價、競地價”土地出讓政策。房屋銷售時，不得超出確定的銷售價格辦理商品住房銷售價格備案。（3）完善配套，提升住宅品質(zhì)和便利。要求住宅和公共配套、基礎(chǔ)設(shè)施的相匹配，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域。同時要增加高品質(zhì)住宅供應(yīng)量，給予銷售限價一定上浮空間。上述政策，在一定程度上可以促進(jìn)各片區(qū)樓市規(guī)模的平衡，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)配套，通過限價政策和預(yù)售政策也將影響土地出讓收入以及對開發(fā)商綜合實(shí)力要求提升，但同時增加的配套設(shè)施將增加政府投資支出。

第三，加大信貸融資支持。一方面，鼓勵金融機(jī)構(gòu)增加對受困企業(yè)以及房地產(chǎn)企業(yè)并購貸款的資金支持；另一方面，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)下調(diào)住房貸款利率，其中對已結(jié)清房貸的一房家庭，再次購買時執(zhí)行首套房貸政策，鄭州因此成為本輪因城施策中首個在按揭貸款層面放松“認(rèn)房又認(rèn)貸”的城市。此外，政府將優(yōu)先選擇相關(guān)金融機(jī)構(gòu)存放財(cái)政資金，作為激勵措施。從操作性看，雖然引導(dǎo)金融資源向地產(chǎn)企業(yè)傾斜，旨在化解存量風(fēng)險，但金融機(jī)構(gòu)受當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)蕭條影響，不良率上升，僅大型全國性商業(yè)銀行存在相應(yīng)的空間，本地銀行或因業(yè)務(wù)風(fēng)險集中度高，參與能力有限。

第四，推進(jìn)安置房建設(shè)和轉(zhuǎn)化。一方面，實(shí)施安置房建設(shè)工作三年行動，鼓勵選擇貨幣化安置，另一方面，對已建安置房中群眾自住以外房屋，采取政府回購、回租等方式，盤活轉(zhuǎn)化為保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房。可以看出，在堅(jiān)持“住房不炒”“發(fā)展保障性住房”的政策基調(diào)下，盤活存量房成為化解樓市困局的唯一路徑，但也相應(yīng)的可能增加政府支出。如何保障房主合理利益，平衡財(cái)政壓力是需要思考的問題。關(guān)于“鼓勵貨幣化安置”，2016年3月住建部副部長曾表示，此方式可以提高安置效率、增加棚戶區(qū)居民購房靈活度，同時，打破棚改項(xiàng)目時間局限性，更快地推動區(qū)域內(nèi)去庫存。此次重提，也是為解決當(dāng)下的房地產(chǎn)困局。

第五，優(yōu)化房地產(chǎn)市場環(huán)境。主要包括加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法力度、房價調(diào)控和優(yōu)化相關(guān)政務(wù)服務(wù)，堅(jiān)持“消存量、控增量、防變量”原則。尤其，要嚴(yán)肅查處未批先售、虛假宣傳、挪用預(yù)售資金、變相規(guī)避調(diào)控政策等違法違規(guī)行為。

二、《通知》出臺的背景

鄭州，作為河南省城市，其房地產(chǎn)行業(yè)近年來經(jīng)歷了明顯的起落波動，對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)和購房者帶來明顯負(fù)面影響。本節(jié)從人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融資源、地產(chǎn)行業(yè)來分析背后的深層原因。

（一）宏觀數(shù)據(jù)

鄭州是河南省省會，位于河南省中部偏北，位于黃河中下游和伏牛山脈東北翼向黃淮平原過渡的交接地帶，是國家重要的綜合交通樞紐之一。2017年，鄭州市正式成為國家戰(zhàn)略“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”的中心城市，為九個國家中心城市之一。鄭州下轄金水區(qū)、二七區(qū)、惠濟(jì)區(qū)、管城區(qū)、中原區(qū)、上街區(qū)6個市轄區(qū)，新鄭市、登封市、新密市、鞏義市和滎陽市5個縣級市以及中牟縣，擁有鄭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、鄭州空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)和鄭東新區(qū)。

1、人口：來鄭人數(shù)大幅增加，就業(yè)環(huán)境有待提升

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，鄭州常住人口達(dá)到1,260.06萬人，位列全國第十大城市，較2010年增長46%，由2010年的全省第三躍升至全省第一，城鎮(zhèn)化率提升至78%，較2010年增長約15個百分點(diǎn)。外地流入人口成為鄭州常住人口大量增加的主要原因，尤其是省內(nèi)其他地區(qū)。這與鄭州作為國家中心城市和中原城市群的核心城市有密切關(guān)系，同時，近年來實(shí)施的人才引進(jìn)制度也在一定程度上提高了城市吸引力。鄭州作為全省和中原地區(qū)的核心城市，正逐步顯現(xiàn)出對周圍城市的虹吸效應(yīng)和帶動效應(yīng)。從人口結(jié)構(gòu)看，目前鄭州含大專及以上人口占比29%，較2010年增長10個百分點(diǎn)。但隨著城市擴(kuò)張，城鎮(zhèn)人均可支配收入增速卻在下滑，城鎮(zhèn)失業(yè)率呈現(xiàn)出波動，產(chǎn)業(yè)水平一般、高校不足和人才扶持制度缺乏仍然是制約其人才發(fā)展的軟肋。

與14個其他新一線城市相比，近十年來鄭州的人口增速位于第三位，大專及以上人口占比位于第三，城鎮(zhèn)化率位于第十二位，人均可支配收入位于第十三位。鄭州快速擴(kuò)張的城市規(guī)模，吸引了更多的年輕人到鄭州，但工資水平和就業(yè)環(huán)境長期相對一般。雖然，較低城鎮(zhèn)化率給予了再發(fā)展空間，“如何留住人”是關(guān)鍵，包括農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)人口和大學(xué)畢業(yè)生等高等人才。

2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：地產(chǎn)行業(yè)帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，正在發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，政策成效待檢驗(yàn)

鄭州的GDP增速2010年后呈現(xiàn)明顯下行，尤其是2018年后。與新一線其他城市相比，2018-2020年鄭州GDP增速分別位列第2、第10、第11。由于疫情和洪水影響，2021年鄭州GDP增速有所恢復(fù)，仍低于2018和2019年，位列第第14，與西安情況類似。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，鄭州長期以第二產(chǎn)業(yè)為主，2015年后第三產(chǎn)業(yè)增加值占比上升至50%以上，2018年后相對穩(wěn)定，與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)發(fā)展進(jìn)程和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相關(guān)。

近年，鄭州正積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，以降低對房地產(chǎn)行業(yè)的過度依賴，成立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，增加科技創(chuàng)新投入。目前，鄭州已經(jīng)形成電子信息、汽車、裝備制造、現(xiàn)代食品制造、鋁加工制品、新型材料六大千億級主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。2021年10月發(fā)布的《國家中心城市建設(shè)報告（2021）》中指出，鄭州、天津、武漢處于第三梯隊(duì)，鄭州科技創(chuàng)新功能成長性指數(shù)雖然靠后，但逐步大幅提升，建設(shè)指數(shù)排名提前，其中，2020年鄭州科技創(chuàng)新功能成長性位居國家中心城市第2位。

從2017年規(guī)劃版圖看，鄭州近年致力于構(gòu)建“一主一城三區(qū)四組團(tuán)”的城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)，2019年12月發(fā)布《鄭州市“十四五”規(guī)劃編制工作方案》（簡稱《規(guī)劃》），“東強(qiáng)、南動、西美、北靜、中優(yōu)、外聯(lián)”將成為下一個五年的發(fā)展方向，其中東部要努力打造全省對外開放窗口、產(chǎn)城融合發(fā)展示范區(qū)和全國重要的先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地。具體看：（1）2016年在主城區(qū)西北部成立鄭州高新區(qū)（雙湖科技城），聚焦智慧產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持智能傳感、網(wǎng)絡(luò)空間安全、大數(shù)據(jù)、北斗導(dǎo)航等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位。根據(jù)《規(guī)劃》，未來將致力于國內(nèi)智能傳感產(chǎn)業(yè)。（2）2012年開始規(guī)劃并于2016年加速建設(shè)常西湖新區(qū)，位于主城區(qū)西部，定位鄭州生態(tài)、智能的中央文化區(qū)，已建成博物館、音樂廳等多個文化基礎(chǔ)設(shè)施。2020年7月，該片區(qū)北部重新定位，重點(diǎn)發(fā)展科技服務(wù)與智慧應(yīng)用產(chǎn)業(yè)，彌補(bǔ)區(qū)域產(chǎn)業(yè)空缺；（3）2013年鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)成立，位于主城區(qū)南部，定位與鄭州主城區(qū)形成“雙城”格局，重點(diǎn)發(fā)展具有臨空指向性和關(guān)聯(lián)性的高端產(chǎn)業(yè)，包括航空物流業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)?！兑?guī)劃》明確北部空港新城、中部空鐵新城與南部雙鶴湖科技城三大產(chǎn)城融合功能分區(qū)。（4）2003年位于市區(qū)東部的鄭東新區(qū)開始建設(shè)，定位金融集聚核心功能區(qū)，全省推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的先行區(qū)。2020年在鄭東新區(qū)北部重拳打造中原科技園，重新規(guī)劃鄭東新區(qū)優(yōu)質(zhì)地塊，聚合龍湖北部、智慧島、科學(xué)谷三大片區(qū)，組成包括“中原科技城、龍子湖人才中心、白沙科學(xué)谷”的中原科技帶。中原科技城產(chǎn)業(yè)布局圍繞五大核心產(chǎn)業(yè)——數(shù)字文創(chuàng)、信息技術(shù)、前沿科技、生命科學(xué)、人才教育。根據(jù)《規(guī)劃》，將高質(zhì)量發(fā)展中原科技城、高水準(zhǔn)推進(jìn)五大核心板塊建設(shè)。（5）鄭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)于1993年成立，2000年2月獲批為河南省首個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。2022年2月，商務(wù)部公布“2021年國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價”結(jié)果，鄭州經(jīng)開區(qū)排名第22位?！兑?guī)劃》明確經(jīng)開區(qū)圍繞先進(jìn)制造、現(xiàn)代物流、生物醫(yī)藥及健康等方向推進(jìn)園區(qū)建設(shè)，推動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚。

鄭州在多年的發(fā)展中，通過規(guī)劃設(shè)立不同的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)升級，逐步形成“一廊兩翼四區(qū)多點(diǎn)”的空間格局。在不斷修改的規(guī)劃中可以看到“科創(chuàng)”逐步成為發(fā)展重點(diǎn)，并在多個區(qū)域規(guī)劃中有所體現(xiàn)。鄭州在2020年進(jìn)入第二批國家產(chǎn)融合作試點(diǎn)城市名單，從單純依靠房地產(chǎn)開發(fā)，到現(xiàn)在努力發(fā)展“產(chǎn)融結(jié)合”“產(chǎn)城融合”，政策有效性待時間檢驗(yàn)。

3、財(cái)政、金融資源：財(cái)政收支、信貸對土地出讓收入高度依賴

2011年鄭州市財(cái)政預(yù)算收入增速下滑明顯，2017年以來隨著減稅降費(fèi)的推進(jìn)，收入增速持續(xù)下降。而財(cái)政支出增速多年高于收入增速，財(cái)政自給率下降。政府性基金收入增速波動較大，基金收入與一般公共預(yù)算收入的比重持續(xù)上升，政府對土地出讓收入依賴度較高。2020年受新冠疫情影響，土地出讓收入大幅下降，財(cái)政支出也出現(xiàn)大幅下降。從市本級口徑看，政府性基金收入與財(cái)政支出增速的走勢吻合度更高。政府債務(wù)方面，鄭州市以一般地方政府債券為主，截至2020年末，政府債務(wù)余額2,173.80億元，其中，專項(xiàng)債余額907.50億元，狹義債務(wù)率為94%。截至2022年3月5日，鄭州存量城投債210只，規(guī)模1,949.16億元。整體看，鄭州政府對土地出讓收入依賴度較高。 

與其他14個新一線城市相比，鄭州的狹義債務(wù)率位于第八位，從債務(wù)結(jié)構(gòu)看，鄭州專項(xiàng)債余額占比較低，2020年為42%，武漢、成都和西安均在65%以上。

金融機(jī)構(gòu)存款余額增速2013年后波動下降，貸款增速呈現(xiàn)先升后降，其中2013年和2014年中長期貸款占比明顯提升，與當(dāng)時購房潮相關(guān)。2017年后存貸款余額增速相對穩(wěn)定，2020年來增速再次明顯下降。不良貸款率方面，本地銀行中鄭州銀行和中原銀行2018年來不良率高于2%。其中，截至2020年末，鄭州銀行房地產(chǎn)相關(guān)貸款合計(jì)占比34.21%，不良貸款占比18.15%；中原銀行房地產(chǎn)相關(guān)貸款占比32.63%，其中個人住房按揭貸款占比 23.92%，超過監(jiān)管限額要求。

（二）鄭州地產(chǎn)的“黃金十年”結(jié)束

2011年開始，鄭州供應(yīng)土地面積大幅提升，伴隨著棚戶區(qū)改造（2015-2017年三年棚改計(jì)劃）、城市擴(kuò)張的開始，土地成交面積占比在2015年達(dá)到96%，房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額呈現(xiàn)明顯增長，商品房銷售面積在2015年后大幅增長，2016年同比增長超過50%。當(dāng)年，鄭州各開發(fā)商為爭取客戶，推出“零首付”等優(yōu)惠政策，大力推進(jìn)房屋銷售業(yè)務(wù)，且以期房為主，銷售面積占比約90%，高于當(dāng)時40大城市平均水平10個百分點(diǎn)。隨后，2017年，中央陸續(xù)下發(fā)了50號文、87號文等，開始金融去杠桿，鄭州政府也逐步出臺相關(guān)政策調(diào)控本地房地產(chǎn)行業(yè)，2018年后房價出現(xiàn)下行，貨幣化安置退出，鄭州土地成交面積增速出現(xiàn)下滑，房地產(chǎn)開發(fā)投資和商品房銷售也出現(xiàn)明顯下降。同時，2017年后，嬰兒潮2代（25-35歲）的婚育置業(yè)剛性需求逐步飽和，全國房地產(chǎn)大周期基本結(jié)束。2018年為鄭州地產(chǎn)行業(yè)的拐點(diǎn)，當(dāng)年末房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營和中介服務(wù)企業(yè)較2013年分別增長137%和477%，營業(yè)收入較2013年分別增長232%和50.6%。

2020年新冠疫情又帶來新的沖擊下，鄭州土地成交面積增速降至約-50%，房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額和銷售面積增速降至0%附近，房價大幅下跌。2021年鄭州相繼遭遇水災(zāi)、疫情影響，房地產(chǎn)企業(yè)受到重創(chuàng)，銷售額繼續(xù)下降，現(xiàn)金流壓力大幅攀升，在建項(xiàng)目工程進(jìn)度放緩甚至停工，新增預(yù)售面積明顯下降，待售面積持續(xù)增長，去化周期攀升，地區(qū)分化明顯。截至2021年9月，待售商品房面積719.14萬平方米。拿地方面，三次集中供地89宗，成交74宗，平均溢價率分別為10.8%、2.5%和0.6%，受競拍規(guī)則趨嚴(yán)影響，2021年拿地呈現(xiàn)出“國進(jìn)民退”。

在新格局下，鄭州大力發(fā)展住房租賃市場，2017年鄭州成為全國住房租賃市場試點(diǎn)的十二個城市之一以及開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的十三個試點(diǎn)之一。2019年7月，鄭州成為十六個住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)城市之一，有效期三年。2019年和2020年，鄭州已著手開展將閑置公租房和安置房盤活為租賃住房的工作。

整體看，鄭州地產(chǎn)行業(yè)在《通知》頒布前存在以下問題，第一，“有房住不進(jìn)去”。房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)資金困難，項(xiàng)目出現(xiàn)停工，已購房者不能按期拿到房子，且房屋貶值帶來資產(chǎn)縮水。同時，受經(jīng)濟(jì)下行影響，購房者收入下滑，卻承擔(dān)了高額的貸款壓力。此類項(xiàng)目部分伴隨前期棚改進(jìn)程、房地產(chǎn)亂象，開發(fā)商無證銷售或資金實(shí)力較弱而變成爛尾樓，停工多年，土地閑置。另受政策管控趨嚴(yán)影響，2018年來部分大型房企資金鏈也出現(xiàn)一定壓力，項(xiàng)目出現(xiàn)停工。部分項(xiàng)目多次易主，卻依舊難免爛尾。第二，“有房賣不出去”。購房需求和意愿改變。和2015年較為寬松的購房環(huán)境不同，為控制杠桿風(fēng)險，限房限貸以及首付比例要求，限制了剛需客戶的購房意愿，同時，受房企信用風(fēng)險影響，購房者觀望態(tài)度增強(qiáng)。第三，住房需求結(jié)構(gòu)變化?；橛滋追啃枨笙陆?，改善性住房需求提升，對房屋和周邊配套要求提升。來鄭年輕人增加，租房需求提升。從市場觀察看，部分爛尾項(xiàng)目或銷售難的項(xiàng)目，地理位置較差，購房者中以剛需客戶為主，舉全家之力購買住房。鄭州地產(chǎn)出現(xiàn)的問題，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個現(xiàn)象，疊加了房地產(chǎn)周期。

三、此次政策，是否對癥下藥

《通知》在地產(chǎn)行業(yè)大幅下行、風(fēng)險頻發(fā)的時候出臺，跟隨市場寬松節(jié)奏，并根據(jù)鄭州情況設(shè)定具體措施。在前期人才引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策基礎(chǔ)上，加大地產(chǎn)行業(yè)支持力度。

（一）地產(chǎn)只是當(dāng)下病癥的切入點(diǎn) 

鄭州近十年的發(fā)展，是典型的土地財(cái)政，房地產(chǎn)周期疊加城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市規(guī)?？焖贁U(kuò)展。隨著鄭州在國家發(fā)展中定位的提升，人口虹吸效應(yīng)增強(qiáng)。此輪增長的重心為房地產(chǎn)，隨著地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展放緩，鄭州正面臨著財(cái)政收入下滑，未來投資支出減弱，爛尾項(xiàng)目擠占空間資源的情況。從《通知》看出，政策在“人-金融-地產(chǎn)”三個方面發(fā)力，致力于平衡短期地產(chǎn)風(fēng)險和長期發(fā)展。第一，通過人才安居政策，保障人才引進(jìn)政策的順利實(shí)施，旨在“留住人才”。其中，保障性安居工程，應(yīng)該是當(dāng)前重點(diǎn)，即通過提高居住條件，留住更多的人，這里應(yīng)該包括非認(rèn)定的流入人口、而對于大學(xué)生購房，應(yīng)對其還款能力進(jìn)行合理評估。第二，通過購房優(yōu)惠政策和降低地產(chǎn)企業(yè)前期土拍資金壓力和再融資難度，緩解當(dāng)前“保交房”壓力。截至2021年末，鄭州尚未交付問題項(xiàng)目總建筑面積271萬平方米，在24個重點(diǎn)監(jiān)測城市中位列第四，位列長沙、重慶和武漢之后。

但同時也存在著幾個難題：第一，“限房價，竟地價”、預(yù)售制度和“兩集中”政策，對房企后續(xù)發(fā)展提出更高的要求，對于當(dāng)前鄭州眾多困難房企來說，化解“爛尾項(xiàng)目”是當(dāng)前主要的目標(biāo)。部分項(xiàng)目規(guī)模較大，幾次易主均未能完工。部分項(xiàng)目引入央企，正在推進(jìn)項(xiàng)目復(fù)工。第二，居民收入難以帶動購房消費(fèi)。從房價收入比的平均值看，2020年鄭州位列15個新一線城市里第5位，十年漲幅位列第四位，如果從主城區(qū)來，上述比例或高出很多。第三，當(dāng)?shù)劂y行的支持能力或相對有限。由于地產(chǎn)存續(xù)項(xiàng)目仍然較多，風(fēng)險敞口較大。同時，受地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險影響，新增貸款仍較為謹(jǐn)慎。第四，地方政府財(cái)力不足。受疫情和地產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險影響，疊加減稅降費(fèi)，鄭州財(cái)政收入增速持續(xù)下滑，財(cái)政支出也大幅下滑。短期內(nèi)，財(cái)政收入與土地出讓收入無法脫離，而面對各項(xiàng)激勵措施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金缺口依然很大。第五，此次“貨幣化安置”，與前兩輪存在差異。2015年第一個三年棚改計(jì)劃開始，貨幣化安置被作為去庫存的手段大力推行，隨著棚改目標(biāo)計(jì)劃的完成以及棚改亂象的出現(xiàn)，2018年來貨幣化安置逐步退出，但并未禁止，而是要求“因地制宜”。2022年3月兩會期間的政府工作報告指出，“因城施策促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展”，從而給予各省調(diào)控房地產(chǎn)的空間，貨幣化安置或在多地推行，但與之前存在不同：一方面，雖然地產(chǎn)政策有所放松，但購房條件依然嚴(yán)于2015年；另一方面，目前消費(fèi)者對購房相對謹(jǐn)慎，“擇優(yōu)選擇”仍然是第一選擇，對房子的區(qū)位、周邊配套等都會有所要求。此外，貨幣化安置或繼續(xù)結(jié)合去化周期去安排，以及可規(guī)定購買時間和區(qū)域。

（二）留住人，是最終的政策方向

在土地財(cái)政的怪圈里，“土地-房地產(chǎn)-金融 -城鎮(zhèn)化”短期內(nèi)可以快速提高經(jīng)濟(jì)總量，但長期并不支持高房價下的高增長。一個城市的發(fā)展，最終需要依靠產(chǎn)業(yè)自身。鄭州的發(fā)展因地產(chǎn)而起，產(chǎn)業(yè)鏈并未完全跟上，而留住人才的關(guān)鍵需要兩方面因素，一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，二是公共服務(wù)完善。鄭州大力布局科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，需要人才支持，為此提高對高層次人才的扶持力度。同時也需要提高公共服務(wù)，包括教育、就業(yè)、醫(yī)療和創(chuàng)業(yè)等。不僅為高層次人才提供良好的就業(yè)環(huán)境，同時為到鄭工作的務(wù)工人員提供良好的就業(yè)環(huán)境，由此才能帶動相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

為此，地方政府需要同時推進(jìn)房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、社保、創(chuàng)業(yè)等方面的工作。否則，沒有產(chǎn)業(yè)支撐，就沒有收入支撐房貸，尤其當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境尚不穩(wěn)定的情況下，地產(chǎn)行業(yè)的風(fēng)險依然會存在，此外，沒有良好的居住和工作環(huán)境，人口依然存在流失的可能。對于鄭州，當(dāng)前尤其要提高教育、創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面的支持力度。在房地產(chǎn)方面，根據(jù)《通知》，政府需要加快完善住宅和公共配套、基礎(chǔ)設(shè)施的匹配，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)，對新增樓盤要做好合理規(guī)劃，降低爛尾樓風(fēng)險，提高高品質(zhì)住房數(shù)量。

在各個城市搶人大戰(zhàn)的背后，是人口老齡化的加速，而誰能擁有較多的年輕人，就擁有了未來的發(fā)展空間。“搶人”，既是短期有效手段，也是長期發(fā)展需要。為快速拯救樓市，為盡可能的實(shí)現(xiàn)“保交房”，重新獲得消費(fèi)者信心，放松政策是當(dāng)下的非常手段，防范地產(chǎn)風(fēng)險繼續(xù)擴(kuò)大，尤其是對土地財(cái)政依賴較高、“保交房”壓力加大的地區(qū)，但沒有產(chǎn)業(yè)支撐，政策效果或有限。新一輪的地產(chǎn)調(diào)控已經(jīng)開始，多地宣布降低商貸或公積金貸首付比例、下調(diào)貸款利率，主要是對剛需人群，部分城市下調(diào)了二套房首付比例，例如，晉中宣布二套改善型住房公積金貸款首付下調(diào)20%同時提高貸款額度，廣州首套房優(yōu)惠審批利率從此5.6%下調(diào)至5.4%，二套房優(yōu)惠審批利率從此前的5.8%下調(diào)至5.6%。鄭州今年部分銀行新房貸款利率下調(diào)至5.39%，二手房貸款利率回到基準(zhǔn)利率線4.9%。此外，多地放松預(yù)售資金監(jiān)管，降低房企資金壓力，已維持項(xiàng)目正常進(jìn)行。此輪調(diào)控的效果仍有待觀察，2022年 “穩(wěn)中求進(jìn)”的基調(diào)下，“因城施策”依然會疊加“精準(zhǔn)調(diào)控”，圍繞“控新增風(fēng)險、化存量風(fēng)險”的原則進(jìn)行，解決既有存在的風(fēng)險和停滯項(xiàng)目仍是重點(diǎn)工作之一。針對確實(shí)有困難的地區(qū)，上級政府可以給予一定的支持，加大轉(zhuǎn)移支付和資金管理，或者通過政策性資金定向投放。