在司法實踐中，政府機關(guān)除了履行行政職能之外，還有可能作為平等的民事主體對外簽訂民事合同。行政機關(guān)一旦作為民事主體對外簽訂民商事合同，就有可能成為民事訴訟的被告，繼而成為被執(zhí)行人。

齊精智律師提示依據(jù)最高人民法院關(guān)于“北京北方電聯(lián)電力工程有限責任公司與烏魯木齊市交通運輸局其他合同糾紛二審民事裁定書”[（2014）民二終字第40號]的內(nèi)容顯示，對PPP協(xié)議的定性分為兩種情況：（1）涉及行政規(guī)劃、許可、處罰、管理、監(jiān)督等行政職能的爭議，屬于行政法律關(guān)系，典型的是特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容本身的爭議。（2）內(nèi)容上設(shè)定民事權(quán)利義務(wù)、有關(guān)于協(xié)議的履行、變更、解除等行為的，屬于民事爭議。

本文不惴淺陋，就政府機關(guān)作為民事主體在執(zhí)行中的法律風險分析如下：

一、《預(yù)算法》2014年修訂后，最高法關(guān)于只能用該行政單位

財政資金以外的自有資金清償債務(wù)的復(fù)函已經(jīng)失效。

《最高人民法院執(zhí)行工作辦公室關(guān)于能否強制執(zhí)行甘肅金昌市東區(qū)管委會有關(guān)財產(chǎn)請示的復(fù)函》2001年4月19日[2001]執(zhí)他字第10號

甘肅省高級人民法院：你院甘高法[1999]07號《關(guān)于能否強制執(zhí)行金昌市東區(qū)管委會有關(guān)財產(chǎn)的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

我們認為，預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金均屬國家財政性資金，其用途國家有嚴格規(guī)定，不能用來承擔連帶經(jīng)濟責任。金昌市東區(qū)管委會屬行政性單位，人民法院在執(zhí)行涉及行政性單位承擔連帶責任的生效法律文書時，只能用該行政單位財政資金以外的自有資金清償債務(wù)。為了保證行政單位正常的履行職能，不得對行政單位的辦公用房、車輛等其他辦公必需品采取執(zhí)行措施。

齊精智律師提示2014年修訂的《預(yù)算法》第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算”。即全口徑預(yù)算，政府機關(guān)已經(jīng)不存在所謂的預(yù)算外資金。而上述復(fù)函是建立在舊《預(yù)算法》的基礎(chǔ)之上，隨著新修訂的《預(yù)算法》的頒布，該復(fù)函已經(jīng)失效。

二、法院可以有條件的執(zhí)行機關(guān)法人的財政資金。

1、法院可以凍結(jié)機關(guān)法人的財政資金，但對國家機關(guān)財產(chǎn)的執(zhí)行應(yīng)以不影響該機關(guān)的基本運轉(zhuǎn)和公共職能的行使為限。

中華人民共和國最高人民法院《駁回申訴通知書》（2010）執(zhí)監(jiān)字第32號 吉林省農(nóng)業(yè)委員會： 你委（吉林省農(nóng)業(yè)委員會）不服黑龍江省高級人民法院（2009）黑高法執(zhí)復(fù)字第47號執(zhí)行裁定書向本院提起申訴一案，本院已經(jīng)審查終結(jié)，現(xiàn)答復(fù)如下：

一、關(guān)于反映大慶市中級人民法院（以下簡稱大慶中院）錯誤執(zhí)行你委財政資金的問題。根據(jù)本院《關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》第5條的規(guī)定，除非法律和司法解釋明確禁止執(zhí)行的財產(chǎn)，被執(zhí)行人的所有財產(chǎn)都應(yīng)當是可以執(zhí)行的責任財產(chǎn)，而現(xiàn)行法律和司法解釋并沒有對機關(guān)法人財政資金的執(zhí)行作出限制性規(guī)定。另外，本案中大慶中院對你委財產(chǎn)的執(zhí)行數(shù)額只有650萬元左右，不到你委年預(yù)算收入總額7826萬元的百分之九，并不影響你委基本運轉(zhuǎn)和公共職能的行使。

二、關(guān)于大慶中院未對主債務(wù)人財產(chǎn)執(zhí)行就先執(zhí)行你委財產(chǎn)的問題。經(jīng)查，大慶中院先對你委銀行賬戶資金采取的僅為凍結(jié)措施。大慶中院經(jīng)查詢有關(guān)財產(chǎn)登記部門，在查明主債務(wù)人吉林省公主嶺市吉原原種有限責任公司和吉林省吉原種業(yè)有限責任公司確無方便執(zhí)行的財產(chǎn)后，方對凍結(jié)的你委款項進行劃撥。大慶中院的執(zhí)行行為并不構(gòu)成違法執(zhí)行。 綜上，你委的申訴理由不能成立，應(yīng)予駁回。 最高人民法院 二○一○年十二月十四日

2、財政局將存于零余額賬戶的專項資金流轉(zhuǎn)到基本賬戶，可以作為可供執(zhí)行的財產(chǎn)進行保全并扣劃。

裁判要旨：本院認為：作為北海市政府主要職能部門之一的北海衛(wèi)計委，其經(jīng)費來源是由北海市政府全額撥款的行政單位。

北海衛(wèi)計委在工行北海分行南珠支行開設(shè)有兩個賬戶，一是零余額賬戶，賬號為21×××43；二是基本賬戶，賬號為21×××27，該賬戶是北海衛(wèi)計委日常開支使用的賬戶。

北海衛(wèi)計委向執(zhí)行法院提供了以下證明材料：1、《扣劃資金一覽表》，該表載明“項目劃入資金總額為899.3萬元，支出347.0423萬元，余額364.0063萬元，凍結(jié)資金354.5791萬元”，并附有“2009年其層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)專項補助資金”等27項項目的文件及財政授權(quán)支付憑證，證明北海市中級人民法院扣劃的354.5791萬元為上述27項專項資金的余額。2、《北海市北海衛(wèi)計委2012年工商銀行21×××27賬戶存款對賬單》，證明截止2012年12月31日該賬戶結(jié)余金額5006132.25元。3、《北海市北海衛(wèi)計委基本賬戶余額構(gòu)成一覽表》，該表載明“屬北海衛(wèi)計委項目劃入資金總額為899.3萬元，支出395.54445萬元，余額5037521.76元。凍結(jié)資金499.743325萬元，并附有”2009年基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)專項補助資金“等36項項目的文件及轉(zhuǎn)賬憑證，以證明2012年度該賬戶余額5037521.76元的構(gòu)成分別為上述36項專項資金的余額。從北海衛(wèi)計委提供的《北海市北海衛(wèi)計委基本賬戶余額構(gòu)成一覽表》與2012年度北海市財政授權(quán)支付憑證進行比對，發(fā)現(xiàn)，北海市財政局通過同城轉(zhuǎn)賬的方式，將北海衛(wèi)計委申請批準預(yù)算的專項款項從零余額賬戶21×××43轉(zhuǎn)到21×××27基本賬戶36筆合計622.3395萬元。

而零余額賬戶作為財政部門或財政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)用于辦理預(yù)算資金支付清算的賬戶，其日終余額與設(shè)立在中央銀行的國庫單一賬戶清算后結(jié)零，零余額賬戶設(shè)立的目的是辦理預(yù)算資金支付清算的賬戶，鏈接了財政部門與預(yù)算單位的資金運載。

雖然中國人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)與查詢、凍結(jié)、扣劃事業(yè)單位、機關(guān)、團體銀行存款的通知》明確了查詢、凍結(jié)、扣劃存款的范圍不包括國庫庫款，但資金性質(zhì)在流轉(zhuǎn)中不斷發(fā)生變化。本案中，零余額賬戶款項流轉(zhuǎn)前賬戶內(nèi)資金屬于國庫資金，在零余額賬戶款項流轉(zhuǎn)至基本賬戶后資金性質(zhì)發(fā)生了變化，經(jīng)本院查明，北海市財政局僅對零余額賬戶予以監(jiān)管，對基本賬戶資金使用并不進行監(jiān)管，因而原存于零余額賬戶資金的性質(zhì)就不再是專項資金而成為北海衛(wèi)計委的財產(chǎn)。因此，北海衛(wèi)計委通過北海市財政局將存于零余額賬戶的專項資金流轉(zhuǎn)到基本賬戶，可以作為可供執(zhí)行的財產(chǎn)進行保全并扣劃，北海中院（2005）北執(zhí)一查字第8-12號執(zhí)行裁定扣劃北海衛(wèi)計委354.579148萬元至該院執(zhí)行專戶并無不當。

案件來源：廣西壯族自治區(qū)高級人民法院執(zhí)行裁定（2016）桂執(zhí)復(fù)25號，北海市衛(wèi)生和計劃生育委員會、北海市第二建筑工程公司等與建設(shè)工程施工合同糾紛執(zhí)行裁定書。

3、政府債務(wù)只能用其自有或經(jīng)過專項預(yù)算審批的資金清償。

裁判要旨：本院認為，政府債務(wù)只能用其自有或經(jīng)過專項預(yù)算審批的資金清償。并沒有證據(jù)證明執(zhí)行法院上述所凍結(jié)的資金是閘口鎮(zhèn)政府的自有資金，以及經(jīng)過預(yù)算審批用于清償本案債務(wù)的資金，執(zhí)行法院因此而解除凍結(jié)該資金的執(zhí)行行為并無不當。賀輝公司的復(fù)議理由沒有事實和法律依據(jù)，依據(jù)本案異議裁定同樣的理由予以駁回。

案件來源：廣西壯族自治區(qū)高級人民法院執(zhí)行裁定書（2014）桂執(zhí)復(fù)字第20號，賀輝實業(yè)有限公司不服北海市中級人民法院執(zhí)行裁定申請復(fù)議一案執(zhí)行裁定書。

4、法院可以凍結(jié)被執(zhí)行人政府機關(guān)的財政資金。

裁判要旨： 預(yù)算法是為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督而依憲法制定。相關(guān)的法律和司法解釋未對作為民事案件被執(zhí)行人的政府機關(guān)財政資金的凍結(jié)，有禁止性或限制性的規(guī)定。故本案凍結(jié)被執(zhí)行人曹路鎮(zhèn)政府的銀行賬戶，不違反相關(guān)的法律規(guī)定。被執(zhí)行人曹路鎮(zhèn)政府要求撤銷對其銀行賬戶凍結(jié)的異議申請，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，該院不予支持。

案件來源： 上海市高級人民法院執(zhí)行裁定書（2017）滬執(zhí)復(fù)1號， 上海市浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)人民政府申請復(fù)議案執(zhí)行裁定書。

綜上，合同一方當事人的行政主體身份并非當然決定協(xié)議的性質(zhì)，需要根據(jù)具體的協(xié)議內(nèi)容進行區(qū)分。當事人對具體行政行為的事實發(fā)生爭議的，如行政規(guī)劃、許可、處罰、管理等，該爭議屬于行政糾紛；當事人僅對協(xié)議的具體履行、解除后的處理產(chǎn)生糾紛的，屬于民事糾紛。當事人應(yīng)正確區(qū)分案件的性質(zhì)，采取相應(yīng)的訴訟程序，維護自己的合法利益。

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