作者：毛小柒

來源：濤動宏觀（ID:jinrongjianghu123123)

（一）2021年12月23日，鶴崗市政府官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于取消公開招聘政府基層工作人員計劃的通知》，指出“因鶴崗市政府實施財政重整計劃，財力情況發(fā)生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃，敬請理解”，引起市場廣泛熱議與憂慮，不過目前在鶴崗市政府官網(wǎng)通過關(guān)鍵詞雖然仍能夠看到上述通知的標(biāo)題，但點開題目鏈接已無法跳轉(zhuǎn)，即上述內(nèi)容已經(jīng)被刪除。

（二）2021年7月26日，鶴崗市政府召開的十六屆七十二次常務(wù)會議提及“……匯報了我市財政重整計劃實施方案、預(yù)算調(diào)整情況和專項資金盤活等情況……當(dāng)前，我市財政形勢極其嚴(yán)峻，我市將啟動財政重整計劃……通過開源節(jié)流、摸清家底、監(jiān)管到位等有效措施，推動財政運行逐漸恢復(fù)正?！?。

市場之所以比較關(guān)心，一方面是因為這是首例地級市進行財政重整，引起市場對部分區(qū)域財政和債務(wù)的憂慮；另一方面則是因為財政重整主要針對顯性債務(wù)，如果顯性債務(wù)風(fēng)險較大，那背后的隱性債務(wù)風(fēng)險可能更值得憂慮。

二、四川資陽市的雁江區(qū)和安岳縣已于2018年率先實施了財政重整計劃

應(yīng)該說，鶴崗并非首例宣布實施財政重整的地區(qū)，四川資陽市的雁江區(qū)和安岳縣已在2018年實施過財政重整計劃，并于2019年成功退出財政重整。

（一）早在2017年2月，四川省政府便發(fā)布《關(guān)于進一步加強政府債務(wù)和融資管理的通知》（川府（2017）10號），明確提出“對于達到啟動地方政府財政重整計劃條件的地區(qū)，要依法履行相關(guān)程序啟動地方政府財政重整計劃”。同年3月，四川省內(nèi)江市則提出“嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和應(yīng)急處置預(yù)案，強化債務(wù)風(fēng)險分級預(yù)警和防范化解，通過財政重整化解債務(wù)風(fēng)險”。

（二）2018年1月，四川省財政廳在《關(guān)于四川省2017年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2018年財政預(yù)算草案的報告》中指出“債務(wù)風(fēng)險突出地區(qū)啟動實施財政重整”。同年，四川省資陽市下轄的雁江區(qū)和安岳縣便啟動了財政重整，最終成功于2019年完成了財政重整。事實上，當(dāng)時雁江區(qū)和安岳縣均出現(xiàn)專項債務(wù)付息支出占比超過10%上限的情況。

1、2018年8月31日，安岳縣成立財政重整工作領(lǐng)導(dǎo)小組（縣長、常務(wù)副縣長分任組長、副組長），其它小組成員來自縣政府辦公室、縣紀(jì)委、縣委組織部、縣委編辦、發(fā)展改革局、經(jīng)科信局、財政局、人社局、審計局、金融辦、人行安岳支行等多部門。安岳縣2017年決算報告顯示，2017年全縣政府性基金支出4.45億元，專項債務(wù)付息支出1.21億元，占比為27.1%，超出10%的紅線。

2、2018年9月28日，雁江區(qū)召開區(qū)常委擴大會議，研究了財政重整工作相關(guān)事項具體執(zhí)行安排。

實際上，不僅雁江區(qū)和安岳縣，資陽市本身也曾出現(xiàn)專項債務(wù)付息支出占比超10%的情況。而從雁江區(qū)和安岳縣的情況來看，之所以會出現(xiàn)超過10%的紅線情況，主要是因為其土地出讓收入下滑過快，估計鶴崗也是受這個因素影響。

三、何為財政重整？

2016年11月14日，國務(wù)院發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函（2016）88號，下稱88號文）對“財政重整”有較為全面的闡述。

（一）財政重整：化解顯性債務(wù)風(fēng)險的嘗試

財政重整是指債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出基礎(chǔ)上，依法履行相關(guān)程序，通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。

因此，財政重整并非指政府破產(chǎn)，即財政重整之后，仍然需要保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出，且不得因償還債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。同時，導(dǎo)致財政重整的硬性指標(biāo)反映的是顯性債務(wù)。

實際上，國外已有實施財政重整的先例。例如，2011年，美國俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府便進入財政應(yīng)急狀態(tài)并開始實施財政復(fù)蘇計劃，其采取的主要手段包括將個人所得稅提高0.25%、減少公務(wù)員節(jié)假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產(chǎn)等。早在1994年，加利福尼亞州奧蘭治縣也采取過一系列的財政重整措施，其采取的措施包括裁減2000余名公務(wù)人員、壓縮固定資產(chǎn)投資和削減公共服務(wù)項目等。

（二）財政重整的觸發(fā)機制：顯性債務(wù)付息支出占比超過10%的紅線

88號文提出“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%，或?qū)ｍ梻鶆?wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動財政重整計劃”?？梢钥闯觯斦卣那疤崾且话銈鶆?wù)或?qū)ｍ梻鶆?wù)付息支出超過自身承受能力的10%，并非指隱性債務(wù)。

其中，縣級以上地方各級政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（非常設(shè)機構(gòu)），當(dāng)本地區(qū)出現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險事件時，根據(jù)需要轉(zhuǎn)為政府性債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組。必要時，省級政府可以成立工作組進駐風(fēng)險地區(qū)，幫助或者接管風(fēng)險地區(qū)財政管理，幫助制定或者組織實施風(fēng)險地區(qū)財政重整計劃。

（三）如何實施財政重整計劃？開源節(jié)流與省級政府臨時救助

啟動財政重整計劃后，地方政府需要從開源和節(jié)流兩個方面采取對應(yīng)舉措：

1、首先需要加大清繳欠稅欠費力度、暫停財稅優(yōu)惠政策，確保應(yīng)收盡收，同時應(yīng)增加政府資源性收入以及統(tǒng)一處置政府擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等。

2、除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險等級，本級政府其他財政支出應(yīng)保持“零增長”或者大力壓減。具體可以概述為，

（1）“三不一退”，即不得新批政府投資計劃、不得新上政府投資項目、不得設(shè)立各類需要政府出資的投資基金，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)當(dāng)制定分年退出計劃；

（2）“削減經(jīng)費”，包括實行公務(wù)出國（境）、培訓(xùn)、公務(wù)接待等項目“零支出”，大幅砍掉政府咨詢、差旅、勞務(wù)等各項支出；

（3）“縮編裁員”，即機關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構(gòu)編制、人員等措施； 

（4）“清理補貼”，即暫停地方自行出臺的機關(guān)事業(yè)單位各項補貼政策，清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼。 

（5）暫停土地出讓收入各項政策性計提，扣除成本性支出后的土地出讓收入應(yīng)全部用于還債。

3、若以上舉措仍無法解決債務(wù)危機，則可以申請省級政府臨時救助，手段包括代償部分政府債務(wù)、減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金等。但是，財政重整計劃結(jié)束后，省級政府可以決定是否收回相關(guān)資金。

4、以資陽市下的雁江區(qū)和安岳縣為例，雁江區(qū)財政局在其2018年財政工作重點中提出通過綜合落實支出控制辦法、綜合采取加大預(yù)算安排、推動融資平臺轉(zhuǎn)型改制、盤活存量資產(chǎn)資源等方式將專項債務(wù)利息支出在基金支出中的占比降到10%以內(nèi)。安岳縣提出的財政重整計劃則更為詳細，

（1）加大對閑置國有資產(chǎn)、低效經(jīng)營性國有資產(chǎn)、政府債務(wù)對應(yīng)形成資產(chǎn)的處置力度、削減政府一般性支出，同時除縣委、縣政府決定且已落實項目建設(shè)資金的項目外，其他本級財政投資的政府性項目一律暫停立項審批，停建或緩建尚未啟動的本級財政投資的政府性項目。

（2）定額公用經(jīng)費支出補助標(biāo)準(zhǔn)在年初預(yù)算的基礎(chǔ)上再次壓縮10%。

（3）財政重整期間，暫停市、縣政府出臺的各類獎勵，暫停對企業(yè)的各類政策性補貼、貼息等優(yōu)惠政策補助，且不再出臺新的優(yōu)惠政策。

（四）88號文還有哪些要點？

1、88號文提出，根據(jù)政府性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，將風(fēng)險級別劃分為I級（特大）、II級（重大）、III級（較大）、IV級（一般）四個等級，實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置。

2、地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件是指地方政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務(wù)本息，或者無力履行或有債務(wù)法定代償責(zé)任，容易引發(fā)財政金融風(fēng)險，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的事件。

3、省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置負總責(zé)，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責(zé)，財政部門是政府性債務(wù)的歸口管理部門、承擔(dān)本級債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組）辦公室職能。

4、設(shè)區(qū)的市級、縣級政府（以下統(tǒng)稱市縣政府）預(yù)計無法按期足額支付到期政府債務(wù)本息的，應(yīng)當(dāng)提前2個月以上向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門。

5、地方政府或有債務(wù)的債務(wù)人預(yù)計無法按期足額支付或有債務(wù)本息的，應(yīng)當(dāng)提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告，經(jīng)財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責(zé)任或必要救助責(zé)任后，由本級政府向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門。

四、關(guān)注2022年部分區(qū)域的城投債務(wù)風(fēng)險

（一）隱性債務(wù)風(fēng)險可能是比較常見的現(xiàn)象，而不太常見的顯性債務(wù)風(fēng)險超標(biāo)較為罕見，某種程度上這更能反映地區(qū)債務(wù)風(fēng)險的壓力，畢竟如果顯性債務(wù)都出現(xiàn)風(fēng)險，那么沒有被披露的隱性債務(wù)風(fēng)險壓力便可想而知了。事實上，其它一些地區(qū)也曾采取過類似于財政重整的舉措。例如，2018年湖南邵陽市本級“停、緩、調(diào)、撤”公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模達到457.88億元，核銷存量或有債務(wù)73.45億元，同時壓減政府公用經(jīng)費和非稅收入執(zhí)收成本。

再比如，2018年9月，沈陽市遼中區(qū)出臺了處置閑置國有資產(chǎn)償還政府性債務(wù)工作方案，擬將區(qū)水利局、教育局、外經(jīng)局、衛(wèi)計局、住建局等部門300余套（棟）閑置資產(chǎn)，在2019年一季度公開拍賣。

可以預(yù)期，資陽雁江區(qū)、安岳縣以及鶴崗并不孤立，也不會是最后一個啟動財政重整計劃的地區(qū)，下一個地區(qū)會是哪里可能也需要關(guān)注？

（二）雖然沒有數(shù)據(jù)驗證，但我們推測，部分地區(qū)之所以出現(xiàn)財政重整的問題，可能是與近期土地出讓收入大幅下滑（如流拍等）導(dǎo)致政府性基金收入對應(yīng)大幅下滑有關(guān)，同時一些城投平臺受隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)影響（如15號文）導(dǎo)致地方債務(wù)之間的騰挪空間明顯變小（如顯性債務(wù)壓力沒辦法通過城投緩解）可能也成為推動因素。實際上，2018年進行財政重整的資陽雁江區(qū)和安岳縣顯性債務(wù)付息支出占比超過10%的紅線，同樣也是因為土地出讓收入大幅下滑。

（三）考慮到土地出讓收入下降或處于低位還將延續(xù)，意味著地產(chǎn)行業(yè)的危機實際上正在向城投平臺蔓延，隱性債務(wù)監(jiān)管強化限制了城投平臺的融資現(xiàn)金流，而地產(chǎn)行業(yè)的危機則限制了地方政府的政府性基金收入，財政政策力度強化又在加重地方政府的財政負擔(dān)，因此對融資現(xiàn)金流或土地出讓收入較為依賴的地區(qū)，未來需要給予重點關(guān)注，有些風(fēng)險如果不能騰挪，恐怕是難以掩蓋的。

（四）現(xiàn)階段，財政重整只是針對顯性債務(wù)，且并沒有在地區(qū)間大范圍鋪開。而市場更關(guān)心的是隱性債務(wù)的處理路徑，而目前看政策層面似乎仍堅持“誰家的孩子誰抱”以及“債權(quán)人與債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險”的原則，尚沒有具體解決思路。當(dāng)然，地方政府在對待隱性債務(wù)層面需要考慮的約束條件實際上更多，貴州、云南等地區(qū)的前車之鑒仍然讓地方政府心有余悸。

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原標(biāo)題： 財政重整再現(xiàn)，該驚慌嗎？