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地方政府融資平臺手冊（2021年版）

任博宏觀倫道

2021-04-24 11:15 8726 0 0

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融資平臺已處于新一輪整頓潮中。

作者：任莊主

來源：國行投研室（ID：jinrongjianghu123123）

2020年的政策重點(diǎn)是整頓地方政府隱性債務(wù)，特別是2019年便已經(jīng)明確5-10年內(nèi)解決完隱性債務(wù)問題以及剛剛發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號，深入分析詳見關(guān)注地方政府債務(wù)最新政策動向），均表明作為地方政府隱性債務(wù)主要載體的地方政府融資平臺已經(jīng)處于新一輪整頓重組期，政策特別是融資環(huán)境收緊已是必然，平臺公司之間的分化亦將成為確定趨勢。

一、基本內(nèi)涵

（一）何為地方政府融資平臺？

關(guān)于地方政府融資平臺的定義主要有三種，分別為2010年的19號文、2010年的412號文和2013年的10號文，但殊途同歸，均指地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的獨(dú)立法人實(shí)體。

1、2010年6月10日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)（2010）19號）將地方政府融資平臺定義為“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。

2、2010年7月30日財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)（2010）412號）將地方政府融資平臺定義為“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，同時進(jìn)一步明確了融資平臺的范圍為“各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司（如交通投資公司等）”。因此融資平臺通常也被為城投平臺。

3、2013年4月19日銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)（2013）10號）直接將地方政府融資平臺定義為“地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人”。

（二）地方政府融資平臺的分類方式

1、債務(wù)分類：公益性項(xiàng)目、非公益性項(xiàng)目及償債資金來源

2010年的19號文根據(jù)貸款投向和償債資金來源對融資平臺公司進(jìn)行劃分，并采取不同的處理措施。其中，對于還款來源的70%以上依靠自身的融資平臺公司，政策層面還是傾向于給予鼓勵的。

2、風(fēng)險分類：全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋四類

2013年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)（2013）10號）根據(jù)融資平臺自身現(xiàn)金流覆蓋情況將融資平臺分為全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋等四類。當(dāng)然這一分類方式是動態(tài)調(diào)整的，相當(dāng)于對融資平臺進(jìn)行動態(tài)評級。具體如下：

3、退出分類：“仍按平臺管理類”和“退出為一般公司類”

銀監(jiān)會將地方政府融資平臺分為“仍按平臺管理類”和“退出為一般公司類”兩大類，而這一分類方法通常也被作為融資平臺發(fā)債融資的門檻，即納入銀監(jiān)會平臺名單的企業(yè)在申請發(fā)債備案時往往很難獲得通過。

（1）“退出類”具體指經(jīng)核查評估和整改后，已具備商業(yè)化貸款條件，自身具有充足穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，能夠金額償還貸款本息，整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶管理的融資平臺。

（2）“仍按平臺管理類”是指凡不符合退出條件以及未完成退出流程的融資平臺，繼續(xù)按平臺實(shí)施管理。

根據(jù)銀監(jiān)辦發(fā)（2011）191號、銀監(jiān)發(fā)（2013）10號文的要求，退出銀監(jiān)會的政府融資平臺名單需滿足以下條件：

（1）符合現(xiàn)代公司治理要求，屬于按照商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人。

（2）資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財(cái)務(wù)報告經(jīng)過會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)。

（3）各債權(quán)銀行對融資平臺的風(fēng)險定性均為全覆蓋。

（4）存量貸款中需要財(cái)政償還的部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理并已落實(shí)預(yù)算資金來源，且存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格。

（5）誠信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

退出程序?yàn)闋款^行發(fā)起、各債權(quán)行總行審批以及債權(quán)行、地方政府、平臺公司三方簽字三確認(rèn)、退出承諾（地方政府不為平臺新增貸款擔(dān)保以及債權(quán)銀行承擔(dān)平臺新增貸款風(fēng)險）以及進(jìn)行監(jiān)管備案以標(biāo)示退出。

（三）地方政府融資平臺的運(yùn)營模式

1、某種程度上可以將融資平臺看作是地方政府組建的一個財(cái)務(wù)指標(biāo)可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其成立和經(jīng)營的目的是為地方政府開展基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目、公用事業(yè)等承擔(dān)投融資功能，其在定位上與一般企業(yè)有本質(zhì)上的差異，即不以盈利為最大化。因此，企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)一般難以反映其實(shí)質(zhì)信用狀況，其償債能力大多是依靠背后的地方政府信用支持。

2、由于過去企業(yè)發(fā)行債券受其凈資產(chǎn)的限制，因此地方政府一般會通過財(cái)政撥款、注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)做大平臺企業(yè)賬面資產(chǎn)以放大發(fā)債規(guī)模。其中，土地使用權(quán)是地方政府最容易動用的資產(chǎn)，財(cái)政撥款則是真金白銀、但不是主要部分，其它可注入的資產(chǎn)還包括地方政府持有的地方國企股權(quán)、上市公司股權(quán)等。

3、前面已經(jīng)指出，平臺企業(yè)一般是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)主體，承擔(dān)著地方投融資的職能。其運(yùn)行模式大致如下：

（1）基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)大多是以回購協(xié)議（即BT模式）的方式開展，其過程可以簡單描述為平臺企業(yè)自行籌集資金為當(dāng)?shù)卣?xiàng)目，建成后由地方政府按照協(xié)議價格分多年進(jìn)行回購。

項(xiàng)目交付前以在建工程科目記入資產(chǎn)負(fù)債表，交付后則會以應(yīng)收賬款形式記入資產(chǎn)負(fù)債率（政府一般會支付少量現(xiàn)金）。

（2）土地開發(fā)業(yè)務(wù)是指政府授權(quán)平臺企業(yè)對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地或集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，土地開發(fā)完成后平臺企業(yè)將土地交由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行土地拍賣，所得的土地出讓金按預(yù)設(shè)比例進(jìn)行返還。

土地出讓完成前以土地使用權(quán)的形式計(jì)入存貨，出讓后地方政府一般將開發(fā)成本的部分以現(xiàn)金形式支付給平臺企業(yè)，其余部分則仍以應(yīng)收賬款形式記入資產(chǎn)負(fù)債表。

（3）可以看出，無論是項(xiàng)目的交付還是土地出讓的完成，平臺企業(yè)僅能收到少量現(xiàn)金以維持日常運(yùn)營與債務(wù)利息支付，絕大部分收入會以應(yīng)收賬款的形式掛在資產(chǎn)負(fù)債表中，隨后政府再通過注入土地、股權(quán)等形式抵消上述應(yīng)收賬款。

（4）除上述業(yè)務(wù)外，平臺企業(yè)還會承擔(dān)當(dāng)?shù)卣耐度谫Y功能，利用其經(jīng)營活動或籌資活動得到的資金與其它企業(yè)、政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非經(jīng)營活動。與此同時其它國企也會在平臺企業(yè)融資受限時通過籌資獎金來支持平臺企業(yè)。上述業(yè)務(wù)模式下的資金往來一般會以其他應(yīng)收應(yīng)付款的形式存在。

二、政策層面對融資平臺融資都有哪些約束條件？

（一）2009年銀監(jiān)會劃定的“三條紅線”

銀監(jiān)會自2009年初對融資平臺項(xiàng)目貸款提出“三條紅線”，即嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款、不得與地方政府簽署無特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議；對出資不實(shí)、治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、資金管理運(yùn)用制度不健全的融資平臺要嚴(yán)格限制貸款并立即協(xié)商風(fēng)險防范具體措施。

（二）2013年10號文劃定的“七條紅線”

2013年4月19日銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)（2013）10號）對融資平臺授信提出如下條件：

1、現(xiàn)金流全覆蓋、借款人為本地融資平臺、資產(chǎn)負(fù)債率低于80%。

2、抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定，不存在地方政府及所屬事業(yè)單位、社會團(tuán)體直接或間接擔(dān)保，且存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格。

3、融資平臺存量貸款中需要財(cái)政償還的部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理，并已落實(shí)預(yù)算資金來源。

4、符合《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號）文件有關(guān)要求。

5、各銀行不得對未納入“名單制”管理的融資平臺發(fā)放任何形式由財(cái)政性資金承擔(dān)直接或間接還款責(zé)任的貸款，不得向“退出類”平臺發(fā)放保障性住房和其他公益性項(xiàng)目貸款。

6、對融資平臺實(shí)施差異化管理：

（1）新增貸款應(yīng)主要支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目的合理融資需求。

（2）對于現(xiàn)金流覆蓋率低于100%或資產(chǎn)負(fù)債率高于80%的融資平臺，各銀行要確保其貸款占本行全部平臺貸款的比例不高于上年水平，并采取措施逐步減少貸款發(fā)放，加大貸款清收力度。

7、對于“仍按平臺管理類”的融資平臺，貸款投向需滿足五個條件，

（1）符合《公路法》的收費(fèi)公路項(xiàng)目。

（2）國務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過且資本金到位的重大項(xiàng)目。

（3）符合《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)[2012]162號）要求，已列入國土資源部名錄的土地儲備機(jī)構(gòu)的土地儲備貸款。

（4）保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目。

（5）工程進(jìn)度達(dá)到60%以上，且現(xiàn)金流測算達(dá)到全覆蓋的在建項(xiàng)目。

（三）2017年財(cái)政體系劃定的“十條紅線”

2014年9月國務(wù)院發(fā)布43號文，2017年財(cái)政部相繼發(fā)布的50號文和87號文進(jìn)一步劃定了十條紅線或需注意的事項(xiàng)如下：

1、地方政府不得將學(xué)校、醫(yī)院、公園、城市基礎(chǔ)設(shè)施道路、管網(wǎng)等公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目。

2、堅(jiān)持誰借誰用、誰借誰還的原則，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為平臺公司償債來源。

3、不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。

4、2015年1月1日起，融資平臺新增債務(wù)不屬于地方債務(wù)。

5、金融機(jī)構(gòu)不得接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等形式提供擔(dān)保（不過實(shí)踐中還存在常見的知悉函、督促函、協(xié)助函等沒有擔(dān)保意思表示或意思延伸的函件）。

6、地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保，不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

7、地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個人進(jìn)行攤派集資或組織購買理財(cái)、信托產(chǎn)品，不得公開宣傳、引導(dǎo)社會公眾參與融資平臺公司項(xiàng)目融資。

8、不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，以及嚴(yán)禁利用PPP、出資設(shè)立的各類投資基金違法違規(guī)舉債。這一規(guī)定主要針對明股實(shí)債、托底保底等事項(xiàng)，具體包括（1）不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金、承諾最低收益或承擔(dān)社會資本方的投資本金損失；（2）不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

9、不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相舉債。

10、不得以政府購買服務(wù)名義違規(guī)融資。

（1）嚴(yán)格按照《政府采購法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購買服務(wù)，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

（2）政府購買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買服務(wù)。

（3）嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。金融機(jī)構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求。地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。

（4）地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。

（四）發(fā)行債券的相關(guān)政策約束

除從銀監(jiān)會體系獲得貸款及非標(biāo)融資外，融資平臺的另外一個融資路徑則為發(fā)債，即所謂的城投債，具體包括發(fā)改委體系下的企業(yè)債、證監(jiān)會體系下的公司債以及交易商協(xié)會旗下的中票短融等等。

1、發(fā)改委管轄的企業(yè)債：2111原則與未納入銀監(jiān)會平臺名單

融資平臺發(fā)行企業(yè)債的政策約束，主要體現(xiàn)為發(fā)行主體、資產(chǎn)質(zhì)量、償債來源、營業(yè)收入、擔(dān)保措施、審核分類、融資成本、發(fā)行方式、募集資金投向、發(fā)債規(guī)模、區(qū)域經(jīng)濟(jì)債務(wù)指標(biāo)、評級機(jī)構(gòu)等幾個維度的限制。其中最為重要的政策約束即為2111原則，即每個省會城市可以有2家平臺申請發(fā)債；國家級開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和地級市允許1家平臺發(fā)債；縣級主體必須是百強(qiáng)縣才能有1家平臺發(fā)債；四個直轄市申報城投項(xiàng)目沒有限制、但其所屬任一區(qū)僅可同時申報1家。

實(shí)際上企業(yè)債在發(fā)行方面的政策限制較多，且已經(jīng)和所屬地方政府的債務(wù)水平掛鉤。例如，要求70%以上償債來源于企業(yè)自身收益，承擔(dān)政府性項(xiàng)目比例受到限制以及區(qū)域全口徑債務(wù)率超過100%的企業(yè)不予受理等等。

2、證監(jiān)會體系下的公司債：“單50%”與未納入銀監(jiān)會平臺名單

（1）證監(jiān)會體系對平臺發(fā)行公司的約束有一個演變過程，2015年1月將納入銀監(jiān)會名單內(nèi)企業(yè)排除在外、2015年7月通過窗口指導(dǎo)推行“雙50%”要求以限制自身沒有實(shí)際業(yè)務(wù)的純?nèi)谫Y平臺、2016年9月升級為“單50%”要求。

（2）因此目前平臺企業(yè)發(fā)行公司債主要受兩個條件約束，即分別為是否納入銀監(jiān)會平臺名單以及是否滿足“單50%”限制。其中“單50%”則和地方政府掛鉤，即最近3年來自所屬地方政府的收入與營業(yè)收入的比例平均不得超過50%。

3、交易商協(xié)會體系下的債務(wù)融資工具：六真原則

相較而言，城投債在銀行間市場發(fā)行債務(wù)融資工具受到的面上約束可能是最少的，具體來看城投債發(fā)行中票、短融等債務(wù)融資工具主要受到“六真”原則的約束，即真公司、真資產(chǎn)、真項(xiàng)目、真支持、真償債、真現(xiàn)金流。

4、最新變化：平臺企業(yè)發(fā)行債券的政策約束正趨于統(tǒng)一（分檔約束）

上面的梳理與分析表明之前很長一段時期平臺企業(yè)發(fā)行債券或債務(wù)融資工具的政策約束差異明顯（大多目前已經(jīng)取消或不執(zhí)行），具體包括2111原則、單50%限制以及六真原則等。不過從近期的導(dǎo)向來看，無論是交易商協(xié)會體系、證監(jiān)會體系還是發(fā)改委體系，平臺企業(yè)發(fā)行債券的政策約束正逐漸趨同。

（1）新發(fā)布的證券法刪掉了“累計(jì)債券余額不超過公司凈資產(chǎn)的40%”這一規(guī)定，意味著公司類債券的規(guī)定將另有規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一。

（2）2020年12月20日交易商協(xié)會對發(fā)行人制訂了新的名單制管理政策，要求涉及地方隱性債務(wù)的企業(yè)出具隱性債務(wù)排查說明，并穿透核查募集資金置換債務(wù)情況。

（3）2020年12月28日央行、發(fā)改委與證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《公司信用類債券信息披露管理辦法》意味著企業(yè)債券、公司債券和非金融企業(yè)債務(wù)融資工具發(fā)行、信息披露及存續(xù)期信息披露規(guī)則將趨于統(tǒng)一（2021年5月1日施行）。

（4）2021年1月交易商協(xié)會和交易所根據(jù)地方債務(wù)率分檔情況并按照募集資金用途對城投債進(jìn)行分檔審理。具體來看，紅檔企業(yè)發(fā)行用途只能是償還存量債券、橙檔企業(yè)發(fā)行用途只能為償還存量債券和存量有息債務(wù)、黃檔企業(yè)發(fā)行用途可以進(jìn)一步擴(kuò)展至補(bǔ)充流動資金、綠檔企業(yè)則可按照實(shí)際用途披露上報。

（5）2021年2月26日證監(jiān)會發(fā)布的《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》（第180號令，深入分析詳見公司債新規(guī)要點(diǎn)全解），將之前的“本辦法規(guī)定的發(fā)行人不包括地方政府融資平臺公司”調(diào)整為“發(fā)行公司債券，應(yīng)當(dāng)符合地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，不得新增政府債務(wù)”。這一規(guī)定雖然是定性的，但預(yù)計(jì)將會成為行業(yè)共同遵守的規(guī)則。

以上政策表明未來關(guān)于平臺企業(yè)發(fā)債的政策約束可能以新的名單制和區(qū)域情況為主。即取消平臺名單與“單50%”限制，根據(jù)區(qū)域債務(wù)情況劃分為紅橙黃綠四檔，在此基礎(chǔ)上再對平臺企業(yè)進(jìn)行劃分（依據(jù)主要為政府隱性債務(wù)余額、與政府間的應(yīng)收應(yīng)付款占比以及融資結(jié)構(gòu)等），并對發(fā)行人的資金用途進(jìn)行分檔限制。如紅檔企業(yè)只允許借新還舊、橙檔企業(yè)允許借新還舊和償還有息債務(wù)、黃檔企業(yè)可以補(bǔ)流、綠檔企業(yè)則基本不受限制等。

三、地方政府融資平臺的發(fā)展簡史

地方融資平臺的發(fā)展史與我國20多年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況具有不可分割的關(guān)系，其生存環(huán)境的周期性變化恰恰也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的真實(shí)寫照。不過歷史上看政策層面對融資平臺的態(tài)度實(shí)際上是反復(fù)的，其主要在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融風(fēng)險防范兩方面進(jìn)行不斷平衡與協(xié)調(diào)。

（一）1994年后地方政府財(cái)政困境日益凸顯是融資平臺誕生的大背景

1、20世紀(jì)90年代，由于中央財(cái)政收入在全國預(yù)算收入中的比例較低（不足1/4），導(dǎo)致中央財(cái)政吃緊的情況較為嚴(yán)重，無法支撐中央布局重大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，為此1994年國務(wù)院提出分稅制等財(cái)政金融體系改革，實(shí)現(xiàn)“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)不變”的目標(biāo)（即收入相對集中、支出相對分權(quán)），使得原本歸于地方政府的主要稅種（消費(fèi)稅和增值稅）大部分歸于中央，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政困境逐步凸顯。

2、1994年的《預(yù)算法》明確提出“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券，不能通過發(fā)行債券方法進(jìn)行融資”，這一規(guī)定使得地方政府在2009年以前無法通過發(fā)債來獲得資金支持。

3、1995年的《擔(dān)保法》規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外……學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體不得為保證人”。

實(shí)際上2020年12月25日最高院關(guān)于適用《中華人民共和國民法典》有關(guān)擔(dān)保制度的解釋中亦明確“除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的，機(jī)關(guān)單位提供擔(dān)保無效；除依照村民委員會組織法規(guī)定的討論決定程序?qū)ν馓峁?dān)保的外，居民委員會、村民委員會提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無效；非盈利機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保的，以公益為目的的非營利性學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等提供擔(dān)保的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定擔(dān)保合同無效”。

4、1996年央行發(fā)布的《貸款通則》進(jìn)一步明確提出“借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”。

顯然這一時期，地方政府在收支壓力明顯增大的情況下，如何更有效地籌措建設(shè)資金是擺在地方政府面前的主要問題。特別是1997-1998年亞洲金融危機(jī)之后，地方政府在承擔(dān)基礎(chǔ)建設(shè)的壓力也越來越大，而受限于1994年的《預(yù)算法》、1995年的《擔(dān)保法》和1996年的《貸款通則》，地方政府既無法舉債融資、亦無法擔(dān)保融資，融資平臺的背景正是基于此。

不過雖然有《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》限制，但地方政府的融資亂象在過去很時期內(nèi)始終存在，且一直很嚴(yán)重。例如2005年4月30日國家發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文規(guī)定金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對政府的打捆貸款和授信活動，同時明確2005年1月26日以后地方政府對貸款所作的擔(dān)保有效。這意味著2005年以前地方政府為貸款所作的擔(dān)保很可能是普遍現(xiàn)象。

（二）國開行開創(chuàng)“地方融資平臺、打捆貸款、先貸款后開發(fā)”三種業(yè)務(wù)

上世紀(jì)末在內(nèi)外交困的背景下，商業(yè)銀行自身也面臨貸款投向的糾結(jié)問題，基于此商業(yè)銀行（特別是國有大行以及國開行等政策性銀行）建議地方政府通過設(shè)立融資平臺公式的方式，來承接商業(yè)銀行的信貸投放，并可變相實(shí)現(xiàn)地方政府融資的目的，亦可規(guī)避《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》和《貸款通則》的約束。

受此影響，各地方政府紛紛設(shè)立地方融資平臺，并通過土地資產(chǎn)劃撥等方式注入資本，同時借助房地產(chǎn)的浪潮提升地方融資平臺的資本實(shí)力和融資能力。此時資產(chǎn)質(zhì)量問題得以解決的國開行由于可以從債券市場獲取低成本資金，便成為擁有天量信貸資源的金主和拯救地方政府的救世主。1998年8月，時任國開行行長陳元與安徽省長回良玉簽署國開行與安徽省投融服務(wù)合作協(xié)議，在隨后國家開發(fā)銀行和蕪湖市政府的合作中，形成了所謂的地方政府融資平臺模式、打捆貸款模式以及先貸款后開發(fā)模式，從而成為融資平臺后續(xù)各類業(yè)務(wù)模式的鼻祖。

1、國開行建議蕪湖市政府成立一家企業(yè)，即蕪湖建設(shè)投資有限公司，然后蕪湖市政府向蕪湖建投注入大量諸如土地儲備、高速公路等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，蕪湖建投以這些資產(chǎn)作為抵押品，向國開行申請貸款，地方政府無須進(jìn)行擔(dān)保。這樣一來，貸款的主體為蕪湖建投并非政府（可以避開1994年的預(yù)算法）且政府無須對這一過程進(jìn)行擔(dān)保（可以避開1995年的《擔(dān)保法》），從而形成了現(xiàn)在的“地方政府融資平臺”模式（即Local Government Finance Vehicle，簡稱LGFV）。

2、隨后蕪湖建投將財(cái)務(wù)質(zhì)量層次不齊的項(xiàng)目捆綁在一起，進(jìn)行打包申請貸款，從而彌補(bǔ)財(cái)務(wù)質(zhì)量較差項(xiàng)目無法融資的問題，即所謂的“打捆貸款”模式。

3、在以上兩種模式的基礎(chǔ)上，國開行還開創(chuàng)了土地收益權(quán)抵押品模式。2002年蕪湖市政府授權(quán)蕪湖建投“以土地出讓收益質(zhì)押作為主要還款保證”，向國開行申請10.95億元貸款，即“先貸款后開發(fā)”模式。

以上幾種模式被稱為“蕪湖模式”，隨后各地政府紛紛效仿，比如重慶的渝富模式等等，地方政府融資平臺模式正式在祖國遍地開花。

（三）2008年金融危機(jī)促使政策層面對地方融資平臺的約束明顯放松

2008年金融危機(jī)之后，地方政府的角色再次得到重視，需要承擔(dān)大量的基建投融資任務(wù)，此時地方融資平臺的地位得到進(jìn)一步突出，而政策層面亦給予相應(yīng)支持。例如，2009年3月18日央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確鼓勵地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府融資平臺等多種方式，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具。而2009年10月，財(cái)政部也發(fā)布631號文，明確地方政府配套資金可利用政府融資平臺通過市場機(jī)制籌措。

這一時期，地方融資平臺公司數(shù)量快速增長，并開始大規(guī)模舉債，以支持基建投資（其融資方式包括銀行信貸、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、短期融資券、中期票據(jù)、專項(xiàng)債、政策性銀行貸款、專項(xiàng)建設(shè)基金、銀行信貸、非標(biāo)、互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P等等），地方政府問題在這一時期也變得越來越嚴(yán)重。

（四）地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患促使政策監(jiān)管從2010年開始趨嚴(yán)

基于2008-2010年地方政府融資平臺的亂象叢生，以及所引發(fā)的一系列潛在風(fēng)險，監(jiān)管部門從2010年開始對地方政府融資平臺進(jìn)行管控，這些文件包括但不限于《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)19號文）、《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)10號文）、《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)政部412號文）等等。

這一時期，地方政府債券發(fā)行機(jī)制也在不斷調(diào)整，從代發(fā)代還到自發(fā)代還，再到自發(fā)自還。2013年8月1中央啟動了建國以來最大規(guī)模、覆蓋五級政府的政府債務(wù)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果顯示截至2013年6月底全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額為10.90萬億元（另有或有債務(wù)規(guī)模7萬億）。

如果和之前兩次摸底相比，則發(fā)現(xiàn)或有債務(wù)增加明顯。第一次摸底結(jié)果顯示截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.70萬億元；第二次摸底結(jié)果顯示截至2012年底36個地方政府本級政府性債務(wù)余額為3.70萬億（比2010年底增長12.94%）。

（五）2014年開始啟動對債務(wù)甄別工作、整治地方政府債務(wù)問題

2013年新一屆政府對風(fēng)險的重視程度超過以前，并醞釀一場戰(zhàn)略布局。于是2014年中央政府啟動對地方政府的債務(wù)甄別工作，同年9月國務(wù)院發(fā)布43號文（《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》），明確將政企債務(wù)進(jìn)行分離切割，并開始在全國范圍整治地方政府債務(wù)問題。這期間最重要的思路是地方政府債務(wù)置換工作，即以顯性債務(wù)置換隱性債務(wù)，大力提倡地方政府及融資平臺以發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資，不過期間由于各種原因出現(xiàn)一定程度的反復(fù)。

例如，2014-2015年期間，發(fā)改委和財(cái)政部相繼推出專項(xiàng)債券，2015年開始我國也正式啟動地方政府債券置換工作。截止目前，專項(xiàng)債券與置換債券規(guī)模分別已經(jīng)達(dá)到9.60萬億元和15萬億元。但2015年新《預(yù)算法》明確地方政府通過省級政府發(fā)行地方債是唯一合法的政府融資渠道后，地方政府開始利用PPP或基金等方式，變相舉債，各種除地方政府債之外的隱性舉措方式如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)（如出具承諾函、融資租賃、簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議等等），地方政府違規(guī)舉債行為再次進(jìn)入高潮。

（六）2017-2020年期間，政策層面有所反復(fù)

這期間的政策有所反復(fù)，時而收緊，時而放松。

1、2017年4月財(cái)政部、發(fā)改委、司法部和一行兩會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)（2017）50號），明確金融機(jī)構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供的擔(dān)保，同時明確地方政府不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等方式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債，此后平臺公司融資環(huán)境整體趨緊。

2、2017年7月的政治局會議強(qiáng)調(diào)“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。

3、2018年3月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》明確提出“積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，決不允許新增各類隱性債務(wù)”。

4、2018年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），要求地方政府通過“統(tǒng)籌資金、償還一批；債務(wù)置換、展期一批；項(xiàng)目運(yùn)營、消化一批；引入資本、轉(zhuǎn)換一批”等方式在5-10年內(nèi)化解地方政府隱性債務(wù)。

5、2017年后非標(biāo)融資面臨異常嚴(yán)厲的監(jiān)管，PPP和地方建設(shè)基金等開始面臨全面清查，導(dǎo)致我國基建投資增速開始大幅下降以及地方政府債務(wù)面臨無法續(xù)接的問題，于是政策開始考慮對之前的一些政策進(jìn)行調(diào)整。例如，國務(wù)院和銀保監(jiān)會相繼發(fā)布101號文和76號文，明確提出金融機(jī)構(gòu)要滿足融資平臺的合理融資需求，歷史進(jìn)入一個新的循環(huán)。

6、2018年9月13日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》便已明確提出“對嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止‘大而不能倒’，堅(jiān)決防止風(fēng)險累積成系統(tǒng)性風(fēng)險”。

7、為緩解融資平臺到期債務(wù)違約風(fēng)險，2019年6月發(fā)布的《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期隱性債務(wù)風(fēng)險的指導(dǎo)意見》（國辦函（2019）4號文）允許平臺公司債權(quán)人將到期債務(wù)轉(zhuǎn)讓給AMC，并提出平臺公司到期債務(wù)暫時難以償還的，允許其和金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維所有隱性債務(wù)將在5-10年到期。

四、化解地方政府隱性債務(wù)：2021年以來地方融資平臺已進(jìn)入新一輪整頓期中

地方融資平臺進(jìn)入新一輪整頓期的大背景是2020年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議對化解地方隱性債務(wù)的政策定調(diào)。若進(jìn)一步結(jié)合2019年的系列文件，則基本可以明確2025-2030年期間化解完畢地方隱性債務(wù)已成為一項(xiàng)政治任務(wù)，對融資平臺的最終政策導(dǎo)向則是使融資平臺及其本身承擔(dān)的債務(wù)與地方政府分離，當(dāng)融資平臺自身背負(fù)的債務(wù)不再帶有政府痕跡、不需要再有政府隱性擔(dān)?；騼陡?，則地方政府隱性債務(wù)和杠桿率自然而然也就下降了，顯然這是一個好算計(jì)。

（一）對融資平臺發(fā)債按區(qū)域債務(wù)率進(jìn)行分檔管理

地方政府隱性債務(wù)的分檔管理制度可以追溯至2019年。根據(jù)2019年7月30日麟游縣財(cái)政局局長吳海濤在縣十七屆人大常委會第二十一次會議上所作的《關(guān)于麟游縣2018年全縣財(cái)政決算（草案）及2019年1-6月份財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的報告》（2019年8月13日發(fā)布），財(cái)政部從2019年起建立地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險等級評定制度，對各地隱性債務(wù)和法定限額內(nèi)政府債務(wù)的風(fēng)險情況進(jìn)行評估，并將債務(wù)風(fēng)險等級分為紅（債務(wù)率≧300%）、橙（200≦債務(wù)率<300%）、黃（120≦債務(wù)率<200%）、綠（債務(wù)率<120%）五個分線預(yù)警等級。

在地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險等級評定制度的基礎(chǔ)上，2021年1月開始交易商協(xié)會和交易所根據(jù)地方債務(wù)率分檔情況并按照募集資金用途對城投債進(jìn)行分檔審理。具體來看，紅檔企業(yè)發(fā)行用途只能是償還存量債券、橙檔企業(yè)發(fā)行用途只能為償還存量債券和存量有息債務(wù)、黃檔企業(yè)發(fā)行用途可以進(jìn)一步擴(kuò)展至補(bǔ)充流動獎金、綠檔企業(yè)則可按照實(shí)際用途披露上報。

同時在具體審理時，交易所還明確要重點(diǎn)支持市級及以上國企，對區(qū)縣級國企除看其隱性債務(wù)規(guī)模外、還要看所在地區(qū)的地方政府債務(wù)率，交易商協(xié)會則要求城投類企業(yè)必須開立募集資金監(jiān)管賬戶（協(xié)議需上傳系統(tǒng)）、出具募集資金用途的情況說明、主承銷商亦需出具關(guān)于資金用途的盡調(diào)報告等等。

（二）《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出要清理平臺公司

2021年4月13日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確提出要清理規(guī)范融資平臺公司，剝離其政府融資功能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。

考慮到平臺公司是地方政府隱性債務(wù)的最主要載體，意味著可以預(yù)期的是政策層面將借助于此輪國企改革，推動低層級、償債能力弱的融資平臺公司進(jìn)入破產(chǎn)重組階段，同時融資平臺公司之間的整合亦將是比較明確的方向，而每一輪整合融資平臺本身的債權(quán)債務(wù)關(guān)系相當(dāng)于進(jìn)行重新分配，政策層面希望地方政府債務(wù)與融資平臺自身債務(wù)進(jìn)行切割，這一過程中平臺公司之間的分化亦是確定的。

五、地方政府融資平臺數(shù)據(jù)解析

（一）合計(jì)11477家：縣級占比近1/4，融資平臺數(shù)量基本與GDP正相關(guān)性較高

1、目前全國共有11477家融資平臺，其中省及省會級別2500家左右、地級市6000家左右、縣級（含）以下合計(jì)共有2700家左右，占全部融資平臺的比例分別為22%、54%、24%左右。

2、數(shù)據(jù)上顯示，融資平臺數(shù)量分布與地區(qū)GDP之間有較高的相關(guān)性，如融資平臺主要分布在浙江、四川、江蘇、廣東、福建、河北、云南、湖南、江西、貴州、山東、遼寧等12個地區(qū)的融資平臺數(shù)量占比達(dá)到70%左右。這主要是因?yàn)榉€(wěn)增長的背景下，承擔(dān)著各地基建主要任務(wù)的融資平臺具有存在的必要性，特別是地方政府債券額度較為有限的低經(jīng)濟(jì)總量地區(qū)。