作者：毛小柒

【正文】

本文之所以聚焦于2006年正式培育啟動(dòng)的村鎮(zhèn)銀行這一群體，其背景在于近期鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“河南村鎮(zhèn)銀行”事件。而一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，當(dāng)前村鎮(zhèn)銀行這一群體正在接受著生死考驗(yàn)。

一、背景：沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“河南村鎮(zhèn)銀行”事件

（一）事件過程梳理

1、2022年4月18日，禹州新民生、柘城黃淮、上蔡惠民、固鎮(zhèn)新淮河和開封新東方5家村鎮(zhèn)銀行在沒有提前發(fā)布通知的情況下突然關(guān)閉線上系統(tǒng)（聲稱進(jìn)行系統(tǒng)升級(jí)），導(dǎo)致在度小滿、天星金融、360你財(cái)富等金融平臺(tái)上購(gòu)買存款的儲(chǔ)戶無(wú)法進(jìn)行存取，引起市場(chǎng)普遍關(guān)注。

2、2022年4月19日，為其中4家村鎮(zhèn)銀行（除了開封新東方）提供線上系統(tǒng)技術(shù)服務(wù)的君正智達(dá)（深圳）科技發(fā)展有限公司發(fā)布事件說明稱，上述事件涉及到的存款規(guī)模高達(dá)上百億、儲(chǔ)戶規(guī)模多達(dá)上百萬(wàn)。

3、2022年4月23日，在涉事村鎮(zhèn)銀行未進(jìn)行回應(yīng)后，上述事件便開始持續(xù)發(fā)酵，當(dāng)?shù)鼐交貞?yīng)稱“銀行內(nèi)部存在一些問題，都是網(wǎng)上買的一些存款產(chǎn)品，警方正在調(diào)查處理中”。

4、2022年4月25日和30日，央行和銀保監(jiān)會(huì)分別對(duì)此事進(jìn)行回應(yīng)，金融管理部門展開全面調(diào)查。5月18日，《中國(guó)銀行保險(xiǎn)報(bào)》官微發(fā)布銀保監(jiān)會(huì)對(duì)此事的回應(yīng)“銀保監(jiān)會(huì)和央行責(zé)成河南當(dāng)?shù)亟鹑诠芾聿块T切實(shí)履行屬地監(jiān)管責(zé)任，配合地方進(jìn)行穩(wěn)妥處置……4家村鎮(zhèn)銀行股東（河南新財(cái)富集團(tuán)）通過內(nèi)外勾結(jié)、利用第三方平臺(tái)及資金掮客等吸收公眾資金，涉嫌違法犯罪”。

5、2022年5月19日，光明網(wǎng)發(fā)表《村鎮(zhèn)銀行再小，也必須保證存款安全》的時(shí)評(píng)文章。5月20日，央視財(cái)經(jīng)頻道報(bào)道河南村鎮(zhèn)銀行暴雷事件，銀保監(jiān)會(huì)亦于近期稱將深入推進(jìn)農(nóng)村中小銀行改革化險(xiǎn)。

（二）問題實(shí)質(zhì)：控股股東與企業(yè)聯(lián)手違規(guī)賬外經(jīng)營(yíng)

儲(chǔ)戶存款無(wú)法進(jìn)行提現(xiàn)的河南多家村鎮(zhèn)銀行事件實(shí)質(zhì)是這些村鎮(zhèn)銀行的控股股東（管理人員）與企業(yè)（河南新財(cái)富集團(tuán)投資控股有限公司，以下簡(jiǎn)稱河南新財(cái)富）等聯(lián)手違規(guī)進(jìn)行賬外經(jīng)營(yíng)有關(guān)。

1、許昌農(nóng)商行（2017年10月由許昌魏都農(nóng)商行更名而來）目前有73名股東（23位個(gè)人股東），雖然其注冊(cè)資本為10億元，但2021年年報(bào)中的實(shí)繳金額卻不足6000萬(wàn)元，這意味著許昌農(nóng)商行的大量股東存在實(shí)繳不足的問題。

不過從公開信息來看，許昌農(nóng)商行的股權(quán)結(jié)構(gòu)并不清晰，如許昌農(nóng)商行的第一大股東是不是為許昌當(dāng)?shù)貒?guó)企以及持股比例有多少？注冊(cè)資本與認(rèn)繳出資額的差距有多少等等。

2、河南新財(cái)富成立于2011年7月19日（法定代表人為余澤峰），不過今年2月10日該公司已經(jīng)注銷，可以看出成立時(shí)間和上述幾家村鎮(zhèn)銀行相差無(wú)幾。

河南新財(cái)富涉足河南地方性銀行業(yè)程度很深，具體看，河南新財(cái)富的關(guān)聯(lián)公司鄭州建文商貿(mào)持有禹州新民生村鎮(zhèn)銀行8.125%股權(quán)、關(guān)聯(lián)公司鄭州博奧森電器持有禹州新民生村鎮(zhèn)銀行8.75%股權(quán)、關(guān)聯(lián)公司黟縣修齊商貿(mào)持有安徽黟縣新淮河村鎮(zhèn)銀行股份有限公司7%股權(quán)、關(guān)聯(lián)公司安徽感知物聯(lián)網(wǎng)科技持有安徽黟縣新淮河村鎮(zhèn)銀行9%股權(quán)。此外，河南新財(cái)富還分別通過河南海菱實(shí)業(yè)發(fā)展與開封市蘭尉高速公路發(fā)展分別與洛陽(yáng)銀行（和河北銀行）、平頂山銀行產(chǎn)生股權(quán)上的關(guān)聯(lián)，其它有關(guān)聯(lián)性的銀行還包括河南汝南農(nóng)商行、開封宋都農(nóng)商行、廣西興業(yè)柳銀村鎮(zhèn)銀行、河南襄城農(nóng)商行以及臺(tái)前德商村鎮(zhèn)銀行。

雖然該事件的調(diào)查結(jié)果還未出來，但整體上應(yīng)是銀行體系內(nèi)人員（含高管）、控股股東與企業(yè)相互勾結(jié)，通過一套賬外系統(tǒng)及利用村鎮(zhèn)銀行的聲譽(yù)來騙取線上存款的行為。具體看，客戶通過賬外系統(tǒng)搭建的小程序，購(gòu)買村鎮(zhèn)銀行發(fā)行的線上存款，隨后該資金再進(jìn)入不受監(jiān)管的銀行體系外賬戶。

（三）后續(xù)處置方式

1、第一，需要理清許昌農(nóng)商行以及涉事村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)，以及涉事人員等，這樣才能明晰權(quán)責(zé)利。不過，我們理解河南及許昌當(dāng)?shù)貞?yīng)該會(huì)刻意規(guī)避此事，以避免承擔(dān)最后償付責(zé)任，但老實(shí)說這應(yīng)是無(wú)法避免的。

2、第二，需要先明確該事件涉及的金額大小與市場(chǎng)影響（目前市場(chǎng)上披露最大的窟窿應(yīng)該在400億元左右）。2022年4月19日，為上述4家村鎮(zhèn)銀行（除開封新東方外）提供線上系統(tǒng)技術(shù)服務(wù)的君正智達(dá)（深圳）科技發(fā)展有限公司發(fā)布事件說明稱“2020年起，幫助禹州新民生村鎮(zhèn)銀行、柘城黃淮村鎮(zhèn)銀行、上蔡惠民村鎮(zhèn)銀行以及固鎮(zhèn)新淮河等四家村鎮(zhèn)銀行對(duì)接度小滿、京東金融、濱海國(guó)金所等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)……上述四家村鎮(zhèn)銀行在各大互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存續(xù)互聯(lián)網(wǎng)存款規(guī)模達(dá)上百億元、涉及客戶近百萬(wàn)人”。

可以看出，從涉案金額和涉及客戶數(shù)量來看，該事件應(yīng)屬重大社會(huì)事件，官媒和金融管理部門已經(jīng)介入，因此在處置方式上應(yīng)需要引起特別重視。

3、目前各方在處置方式上應(yīng)還在持續(xù)博弈，從河南地方及金融管理部門的表態(tài)來看，其口徑是“一切合法儲(chǔ)蓄存款受法律保護(hù)”，那么這里“合法儲(chǔ)蓄存款”是否包括涉事的線上存款尚未可知，同時(shí)涉事的線上存款由于是賬外體系存款、其是否有交存款保險(xiǎn)基金也未可知，這就意味著此事確實(shí)存在諸多瑕疵。

央行和存款保險(xiǎn)基金自然不愿意兜底，地方政府也會(huì)極力將責(zé)任推給個(gè)人、金融管理部門，銀保監(jiān)會(huì)在處置上預(yù)計(jì)將會(huì)緊緊抓住村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行。

4、不過考慮到此事件的影響很大，金融管理部門與地方政府未嘗不會(huì)做出一定讓步。按照目前的金融風(fēng)險(xiǎn)處置思路來看，涉事銀行高管、涉案人員、主發(fā)起行和其它股東、地方政府等應(yīng)依次承擔(dān)責(zé)任，大致順序如下：

（1）該事件法律上的相對(duì)人為涉事銀行和儲(chǔ)戶，因此涉事銀行無(wú)論是否具有主觀意愿，均應(yīng)是第一責(zé)任人，儲(chǔ)戶應(yīng)被視為善意第三方。

（2）涉事銀行的涉案人員（含高管與涉案股東）為第二責(zé)任人，涉事銀行可以賠付儲(chǔ)戶損失之后，向涉案人員（含股東）進(jìn)行追責(zé)。需要說明的是監(jiān)管已經(jīng)明確村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的牽頭責(zé)任，這意味著涉事銀行的主發(fā)起行（即河南許昌農(nóng)商行與河南新鄭農(nóng)商行）需要承擔(dān)的責(zé)任不小。

不過，需要說明的是，上述兩家主發(fā)起行本身亦存在不少問題。

（3）地方政府需要承擔(dān)屬地管理責(zé)任，第三方平臺(tái)應(yīng)也無(wú)法脫責(zé)（如沒有履行入駐平臺(tái)主體的審核責(zé)任）。

（4）此事件中，涉案儲(chǔ)戶若想獲得100%兌付似乎也不太可能，這要看最終央行是否愿意兜底以及存款保險(xiǎn)基金的覆蓋范圍。

如果按照傳統(tǒng)思路，儲(chǔ)戶的利益肯定會(huì)放在首位，剩下的就是涉事銀行、涉案人員、地方政府與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之間的事情了。

（四）該事件的可能影響

1、該事件進(jìn)一步揭示了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款的脆弱性與危害，在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款被禁后，一些對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款依賴比較的銀行可能會(huì)承受較大滾續(xù)壓力。

2、此次河南村鎮(zhèn)銀行事件極有可能會(huì)沖擊整個(gè)農(nóng)村金融體系，特別是村鎮(zhèn)銀行，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的認(rèn)可度大幅下降，進(jìn)而會(huì)沖擊到包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的整個(gè)農(nóng)村金融體系的負(fù)債拓展能力。

3、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的兼并整合力度可能會(huì)加大，整體步伐可能會(huì)有所加快，以更好推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)化解。

4、監(jiān)管部門會(huì)集中關(guān)注存款成本較高的銀行，即要求中小銀行上報(bào)其高成本存款情況，并對(duì)其進(jìn)行核查，以避免高成本存款帶來的可能沖擊。

5、市場(chǎng)利率自律機(jī)制可能會(huì)更加關(guān)注存款定價(jià)的偏離度，對(duì)偏離度較大的銀行會(huì)比較關(guān)注甚至給予窗口指導(dǎo)。同時(shí)，監(jiān)管部門也會(huì)加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管力度，特別是在股權(quán)與公司治理等方面。

二、關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款的討論

近年來，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)拓展存款已成為部分中小銀行吸收存款、緩解流動(dòng)性壓力的主要手段，不過從監(jiān)管的角度看，該模式突破了地方法人銀行經(jīng)營(yíng)的地域限制，且隱藏了很多潛在風(fēng)險(xiǎn)，突破了諸多規(guī)則約束。

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)存款的主要模式

1、該模式下，銀行負(fù)責(zé)提供互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款與服務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)則負(fù)責(zé)提供存款產(chǎn)品的購(gòu)買接口與信息展示（包括銀行名稱、產(chǎn)品期限、起存金額、存款利率、計(jì)息規(guī)則等信息，突出50萬(wàn)元內(nèi)存款保險(xiǎn)保障的信息等）。表面上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系仍為商業(yè)銀行與儲(chǔ)戶，但銀行需要向平臺(tái)支付所謂的“導(dǎo)流費(fèi)”（一般為平臺(tái)日均存款余額的千分之二至千分之三、按月或按季進(jìn)行結(jié)算）。

2、以利率較低、門檻較低的定期存款為主，如定價(jià)上通常會(huì)接近或者達(dá)到全國(guó)自律定價(jià)機(jī)制的上限、起存金額一般設(shè)置為50元且支持提前隨時(shí)支取、購(gòu)買流程較為便捷等。一般情況下，購(gòu)買存款的流程僅需幾分鐘，客戶若要購(gòu)買產(chǎn)品，只需將大銀行的一類賬戶銀行卡與二類電子賬戶綁定即可。

（二）涉及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款的銀行情況

2020年11月，央行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)孫天琦談及了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款的情況，

1、加總11家頭部平臺(tái)上展示存款的銀行，數(shù)量超過50家且絕大部分為中小銀行（單戶存款金額大都在50萬(wàn)元及以下）。

雖然部分銀行自2020年4月才開通互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款業(yè)務(wù)，但吸儲(chǔ)速度卻非?？欤ǘ潭處讉€(gè)月便達(dá)到200多億元、占各項(xiàng)存款的比例亦升至25%附近），某銀行通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)吸收存款總額甚至占到其各項(xiàng)存款的70%。

2、部分銀行對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款較為依賴，如某家銀行的儲(chǔ)蓄存款占各項(xiàng)存款的比例由2019年末的36%大幅飆升到85%、平臺(tái)存款占各項(xiàng)存款的比例達(dá)83%且主要為異地個(gè)人儲(chǔ)蓄存款。同時(shí)，部分高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)吸收存款，有的占存款的比例已達(dá)70%。

3、部分銀行依靠平臺(tái)存款彌補(bǔ)流動(dòng)性缺口，一定程度上替代了同業(yè)融資。如某家銀行今年以來的同業(yè)負(fù)債大幅下滑，同期的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款卻實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)，形成了對(duì)同業(yè)融資的替代。

（三）監(jiān)管為什么會(huì)關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款？

除前面指出的一些問題外，監(jiān)管部門關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款的原因如下：

1、互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)為客戶購(gòu)買存款產(chǎn)品提供了信息展示和購(gòu)買接口，從實(shí)質(zhì)上看是一種營(yíng)銷行為。

2、地方性銀行通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款變相突破了地域限制。

3、刻意突出存款保險(xiǎn)保障的宣傳，使得消費(fèi)者傾向于簡(jiǎn)單根據(jù)利率高低選擇產(chǎn)品，造成存款利率定價(jià)出現(xiàn)扭曲。

4、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款的穩(wěn)定性較差，增加了中小銀行的流動(dòng)性管理難度，導(dǎo)致流動(dòng)性匹配率、優(yōu)質(zhì)流動(dòng)性資產(chǎn)充足率和核心負(fù)債比例等流動(dòng)性指標(biāo)易被高估。

5、一旦銀行或平臺(tái)出現(xiàn)負(fù)面輿情并在網(wǎng)上傳播，便會(huì)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款產(chǎn)生較大沖擊，從而加劇風(fēng)險(xiǎn)傳播，比如此次的河南村鎮(zhèn)銀行事件等。

（四）互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存款在2021年1月就已被叫停

2020年1月13日，銀保監(jiān)會(huì)和央行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行通過互聯(lián)網(wǎng)開展個(gè)人存款業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)（2021）9號(hào)），明確如下：

1、商業(yè)銀行通過互聯(lián)網(wǎng)開展存款業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行存款計(jì)結(jié)息規(guī)則和市場(chǎng)利率定價(jià)自律機(jī)制相關(guān)規(guī)定。

2、商業(yè)銀行不得通過非自營(yíng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開展定期存款和定活兩便存款業(yè)務(wù)，已開展的存量業(yè)務(wù)到期自然結(jié)清。

3、商業(yè)銀行不得利用存款保險(xiǎn)制度內(nèi)容進(jìn)行不當(dāng)營(yíng)銷宣傳。

4、商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在個(gè)人存款項(xiàng)目下單獨(dú)設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)渠道存款統(tǒng)計(jì)科目。

5、地方性法人商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)確保通過互聯(lián)網(wǎng)開展的存款業(yè)務(wù)，立足于服務(wù)已設(shè)立機(jī)構(gòu)所在區(qū)域的客戶（對(duì)異地提出嚴(yán)苛要求）。無(wú)實(shí)體經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，業(yè)務(wù)主要在線上開展，且符合銀保監(jiān)會(huì)規(guī)定條件的除外（主要指民營(yíng)銀行）。

6、銀保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)可以根據(jù)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)水平對(duì)其跨區(qū)域存款規(guī)模限額等提出審慎性監(jiān)管要求，央行及派出機(jī)構(gòu)也具有監(jiān)督檢查權(quán)。

7、商業(yè)銀行與非自營(yíng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行合作，通過開立Ⅱ類賬戶充值，為社會(huì)公眾購(gòu)買服務(wù)、進(jìn)行消費(fèi)等提供便利，這部分業(yè)務(wù)不受影響，可繼續(xù)開展。

從以上規(guī)定可以看出，9號(hào)文基本明確商業(yè)銀行借助于第三方互聯(lián)網(wǎng)渠道拓展存款的路徑已被封死，并明確銀保監(jiān)會(huì)及派出機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)商業(yè)銀行的跨區(qū)域存款規(guī)模限額提出審慎監(jiān)管要求，且要求商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在個(gè)人存款項(xiàng)目下單獨(dú)設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)渠道存款統(tǒng)計(jì)科目。不過基本沒有線下分支機(jī)構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)民營(yíng)銀行（并非指全部民營(yíng)銀行）在拓展跨區(qū)域存款方面基本不受影響（仍以計(jì)結(jié)息規(guī)則和市場(chǎng)利率定價(jià)自律機(jī)制的約束）。

三、村鎮(zhèn)銀行誕生的歷程簡(jiǎn)述

村鎮(zhèn)銀行始于2006年，至今不過16年左右的時(shí)間。

（一）2006-2007年正式登上舞臺(tái)：解決農(nóng)村地區(qū)金融供給不足的問題

1、2005年與2006年，中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（中發(fā)〔2005〕1號(hào)）和《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2006〕1號(hào)），提出鼓勵(lì)在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)……有效解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給不足、競(jìng)爭(zhēng)不充分等問題，算是為村鎮(zhèn)銀行登上舞臺(tái)正式鋪路。

2、2006年12月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策 更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，明確提出鼓勵(lì)境內(nèi)外各類資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供金融服務(wù)的村鎮(zhèn)銀行，標(biāo)志著村鎮(zhèn)銀行的試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。

隨后2007年1月，銀監(jiān)會(huì)便發(fā)布了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立等提出了一系列指引性要求。

這一時(shí)期，作為農(nóng)商行、農(nóng)信社與農(nóng)合行的有效補(bǔ)充及解決農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、服務(wù)供給不足和競(jìng)爭(zhēng)不充分等問題進(jìn)行的探索，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司與農(nóng)村資金互助社等三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)正式誕生。

（二）2008-2011年期間：針對(duì)農(nóng)村地區(qū)資金外流問題，調(diào)整監(jiān)管模式

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融固有的高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、低收益特征，農(nóng)村地區(qū)資金外流的情況比較突出，為此監(jiān)管層面自2008年開始調(diào)整對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式，更為強(qiáng)調(diào)本地化經(jīng)營(yíng)，并設(shè)置考核指標(biāo)進(jìn)行約束。

1、2008年10月，十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款，主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款。

2、2009年1月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收若干意見》（中發(fā)〔2009〕1號(hào)）提出“抓緊制訂鼓勵(lì)縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款的實(shí)施辦法，建立獨(dú)立考核機(jī)制”。

3、2009年10月，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核辦法（試行）》，明確提出“縣域法人金融機(jī)構(gòu)中可貸資金與當(dāng)?shù)刭J款同時(shí)增加且年度新增當(dāng)?shù)刭J款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的，或可貸資金減少而當(dāng)?shù)刭J款增加的，考核為達(dá)標(biāo)縣域法人金融機(jī)構(gòu)”。

（三）2012年以來：不斷強(qiáng)化村鎮(zhèn)銀行自身定位，但風(fēng)險(xiǎn)隱患亦不斷上升

2012年以來，監(jiān)管部門不斷調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，整體思路是放松農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的民間資本門檻，鼓勵(lì)更多資本在中西部及貧困地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)繼續(xù)強(qiáng)化村鎮(zhèn)銀行“微小”和“涉農(nóng)”的定位以及主發(fā)起行在風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的責(zé)任。我們能夠感覺到，近年來，監(jiān)管部門似乎在有意推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革，特別是在風(fēng)險(xiǎn)化解與改革等領(lǐng)域。

例如，2020年12月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行化解風(fēng)險(xiǎn)改革重組有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)（2020）124號(hào)）。

四、村鎮(zhèn)銀行：定位為“深耕縣域、服務(wù)當(dāng)?shù)?、支農(nóng)支小”的縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)

根據(jù)2007年《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的定義，村鎮(zhèn)銀行是指由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)厝r(nóng)提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。但上述定義明顯偏嚴(yán)，近年來政策層面針對(duì)村鎮(zhèn)銀行的定位方面有一定程度的提升，具體體現(xiàn)在：

（一）設(shè)立地區(qū)：縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及滿足條件的一般市轄區(qū)

1、村鎮(zhèn)銀行既可以在縣（市）設(shè)立（注冊(cè)資本不低于300萬(wàn)元人民幣），亦可以在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立（注冊(cè)資本不低于100萬(wàn)元人民幣）。

2、允許在“三農(nóng)”和小微客戶群體聚集、符合村鎮(zhèn)銀行發(fā)展定位的一般市轄區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。但原則上不支持在大中城市的主城區(qū)（含新區(qū)、開發(fā)區(qū)）設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。

3、支持全國(guó)性銀行主要在中西部和老少邊窮地區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。

4、支持資產(chǎn)規(guī)模較大、資本實(shí)力較強(qiáng)、管理水平較高、支農(nóng)或支小特色顯著的城商行和農(nóng)商行等中小銀行在省外，特別是在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援地區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。其中，河北、遼寧、海南三省視同中西部省份。

（二）作業(yè)對(duì)象：不僅局限于三農(nóng)，還包括小微與零售

很顯然，最初政策層面對(duì)村鎮(zhèn)銀行的定義是面向三農(nóng)提供金融服務(wù)，不過目前村鎮(zhèn)銀行的作業(yè)對(duì)象已從原先的三農(nóng)拓展至小微與零售領(lǐng)域，我們預(yù)計(jì)后續(xù)被納入普惠金融領(lǐng)域的對(duì)象，均可作為村鎮(zhèn)銀行的服務(wù)對(duì)象，這應(yīng)該是趨勢(shì)。

（三）注冊(cè)資本差異化約束

1、在縣（區(qū)）設(shè)立的，最低限額為300萬(wàn)元人民幣；

2、在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的，最低限額為100萬(wàn)元人民幣； 

3、“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行注冊(cè)資本最低限額為1億元人民幣；

4、投資管理型村鎮(zhèn)銀行注冊(cè)資本最低限額為10億元人民幣。

（四）一般股東資格條件（不包括主發(fā)起人）

1、單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過10%。

2、職工自然人合計(jì)持股比例不得超過20％。

3、單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過10%。

（五）村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人條件限制：監(jiān)管評(píng)級(jí)良好

1、主發(fā)起人必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

2、監(jiān)管評(píng)級(jí)良好（原則上需達(dá)到二級(jí)及以上），

3、主發(fā)起人持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的15％。

（六）作業(yè)范圍與經(jīng)營(yíng)指標(biāo)有一定程度的限制

根據(jù)《關(guān)于推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行堅(jiān)守定位 提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》對(duì)村鎮(zhèn)銀行的作業(yè)范圍與經(jīng)營(yíng)指標(biāo)提出了一些限制性要求：

1、扎根縣域，不得跨經(jīng)營(yíng)區(qū)域辦理授信、發(fā)放貸款、開展票據(jù)承兌和貼現(xiàn)。其中，當(dāng)年新增可貸資金應(yīng)主要用于當(dāng)?shù)匦刨J投放，貸款應(yīng)主要投向縣域農(nóng)戶、社區(qū)居民與小微企業(yè)。

2、除結(jié)算性用途的同業(yè)存放業(yè)務(wù)、與主發(fā)起行及同一主發(fā)起行發(fā)起的村鎮(zhèn)銀行之間的同業(yè)業(yè)務(wù)外，不得跨省開展線下同業(yè)業(yè)務(wù)。

3、支農(nóng)支小方面的指標(biāo)權(quán)重應(yīng)顯著高于其他類型指標(biāo)（合規(guī)經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險(xiǎn)管理類指標(biāo)除外）。

4、各項(xiàng)貸款占比不低于70%、新增可貸資金用于當(dāng)?shù)乇壤坏陀?0%、農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款占比不低于90%，以及戶均貸款不高于35萬(wàn)元人民幣。

五、村鎮(zhèn)銀行的政策導(dǎo)向辨析

（一）監(jiān)管強(qiáng)度有所深化

目前村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管強(qiáng)度有所強(qiáng)化，這主要是因?yàn)榇彐?zhèn)銀行當(dāng)前雖然存在諸多問題（規(guī)模偏小、股權(quán)結(jié)構(gòu)分散、外部人控制、主業(yè)不突出等）。

1、強(qiáng)調(diào)“兩小”與“三個(gè)適度集中”

（1）這里的“兩小”是指專注傳統(tǒng)信貸主業(yè)、專注縣域農(nóng)戶與小微企業(yè)。

（2）這里的“三個(gè)適度集中”主要指主發(fā)起行適度集中、管理半徑適度集中、股權(quán)結(jié)構(gòu)適度集中。即要求主發(fā)起行要提高自己在發(fā)起行、董事會(huì)上的話語(yǔ)權(quán)（比例要提高至50%以上）。

2、啟動(dòng)“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行和“投資管理型”村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)

2018年1月12日，原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)的通知》，這實(shí)際上體現(xiàn)出政策層面對(duì)村鎮(zhèn)銀行的鼓勵(lì)。

（1）已投資一定數(shù)量村鎮(zhèn)銀行且所設(shè)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)良好的商業(yè)銀行，可以新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為村鎮(zhèn)銀行的投資管理行。投資管理型村鎮(zhèn)銀行受讓其主發(fā)起人已持有的全部村鎮(zhèn)銀行股權(quán)，可以繼續(xù)投資設(shè)立或者收購(gòu)村鎮(zhèn)銀行，并對(duì)所投資的村鎮(zhèn)銀行履行主發(fā)起人職責(zé)。

（2）村鎮(zhèn)銀行先前是按照“一縣一行”的原則設(shè)立（即一個(gè)縣域地區(qū)只能設(shè)立1家村鎮(zhèn)銀行），但考慮到部分縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小、人口少，不足以支撐單獨(dú)設(shè)立1家村鎮(zhèn)銀行。為此，監(jiān)管部門提出可以在省內(nèi)相鄰的多個(gè)縣（市、旗）中的1個(gè)縣（市、旗）新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設(shè)立支行。

3、支持符合條件的村鎮(zhèn)銀行發(fā)債與上市融資

監(jiān)管部門明確提出，支持符合條件的村鎮(zhèn)銀行發(fā)行“三農(nóng)”、小微企業(yè)專項(xiàng)金融債券以及其他債務(wù)、資本補(bǔ)充工具，支持村鎮(zhèn)銀行在全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌交易股份或在資本市場(chǎng)公開募集股份并上市交易。

4、村鎮(zhèn)銀行未來有可能會(huì)向其它金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型

從政策導(dǎo)向上來看，推動(dòng)P2P向小貸公司轉(zhuǎn)型、小貸公司向村鎮(zhèn)銀行轉(zhuǎn)型可能是一條合適的路徑，后續(xù)若村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的好，不排除村鎮(zhèn)銀行向農(nóng)商行甚至城商行轉(zhuǎn)型的可能。

（1）2009年6月9日原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，嘗試推動(dòng)小貸公司向村鎮(zhèn)銀行轉(zhuǎn)型。

（2）2019年11月，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（整治辦函〔2019〕83號(hào)），推動(dòng)P2P向小貸公司轉(zhuǎn)型。

（二）推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)化解與改革

2021年1月5日，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行化解風(fēng)險(xiǎn)改革重組有關(guān)事項(xiàng)的通知》，指出近年受各種因素影響，風(fēng)險(xiǎn)水平快速上升，相關(guān)問題比較突出，將按照“分類處置、一行一策”的原則，壓實(shí)主發(fā)起行風(fēng)險(xiǎn)處置牽頭責(zé)任，采取多種手段推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)處置。具體措施包括支持主發(fā)起行向村鎮(zhèn)銀行補(bǔ)充資本以及協(xié)助處置不良貸款、推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行改革重組、支持引進(jìn)合格戰(zhàn)略投資者幫助收購(gòu)和增資以及強(qiáng)化對(duì)主發(fā)起行的激勵(lì)約束等等。

六、村鎮(zhèn)銀行的未來需要重新洗牌

村鎮(zhèn)銀行誕生以來的16年時(shí)間里，經(jīng)營(yíng)情況一直不是特別理想，各種因素疊加之下有趨于惡化甚至成為雞肋之勢(shì)，河南村鎮(zhèn)銀行事件則無(wú)疑進(jìn)一步了加劇村鎮(zhèn)所面臨的困境，并推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行加速重新洗牌。

（一）根據(jù)《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2021》披露的信息，2021年二季度央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果顯示共有122家村鎮(zhèn)銀行為高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（基本占到全部村鎮(zhèn)銀行數(shù)量的7%左右），預(yù)計(jì)中高風(fēng)險(xiǎn)村鎮(zhèn)銀行數(shù)量占比可能會(huì)達(dá)20%以上，這意味著村鎮(zhèn)銀行群體目前的困境很突出。

（二）實(shí)際上，具有法人資格的村鎮(zhèn)銀行是否能比主流銀行的分支機(jī)構(gòu)做得更好，應(yīng)該說很值得商榷。特別是如果從數(shù)量上看，目前村鎮(zhèn)銀行有1651家、農(nóng)商行有1596家，如此龐大的農(nóng)商行與村鎮(zhèn)銀行數(shù)量是否合適亦值得商榷。某種程度上看，包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)商行的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，可能均處于洗牌的過程中。

（三）村鎮(zhèn)銀行通常被作為主發(fā)起行跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的聚力點(diǎn)，這就意味著主發(fā)起行在村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)化解和兼并重組中需要起到牽頭作用，即需要采取增資擴(kuò)股、調(diào)整高管、提供流動(dòng)性支持、幫助處置不良資產(chǎn)等措施給予優(yōu)化。

（四）考慮考慮到村鎮(zhèn)銀行被定位為服務(wù)于涉農(nóng)金融及鄉(xiāng)村振興，而考慮到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融固有的高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、低收益特征以及農(nóng)村地區(qū)融資需求比較低迷、農(nóng)村地區(qū)資金外流情況比較突出等現(xiàn)實(shí)性問題，預(yù)計(jì)村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)情況可能很難會(huì)有所好轉(zhuǎn)，資金端與資產(chǎn)端在價(jià)格、期限與規(guī)模上的錯(cuò)配會(huì)比較嚴(yán)重，且會(huì)長(zhǎng)期存在，其風(fēng)險(xiǎn)化解和改革重組可能是一個(gè)確定但漫長(zhǎng)的過程。

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原標(biāo)題： 村鎮(zhèn)銀行的未來需要重新洗牌