11月9日，備受業(yè)界關(guān)注的2021年“中國風(fēng)險投資年度榜單·金投獎榜單”正式對外發(fā)布，其中，廈門市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金名列“2021年度中國政府引導(dǎo)基金TOP50”榜單。

根據(jù)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》《政府投資基金暫行管理辦法》《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等規(guī)定，各部委對政府引導(dǎo)基金的稱呼略有不同（“政府引導(dǎo)基金”“政府投資基金”“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”等），但其本質(zhì)內(nèi)容是一致的，本文謹(jǐn)以“政府（產(chǎn)業(yè)）引導(dǎo)基金”稱之。

政府引導(dǎo)基金，是由政府出資設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金；政府引導(dǎo)基金吸引地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會資本，以股權(quán)投資等方式，扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展。在全國各地招商引資“競賽”中，政府引導(dǎo)基金扮演越來越關(guān)鍵的一環(huán)。本文將結(jié)合政府引導(dǎo)基金監(jiān)管要點，關(guān)注廈門地區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理規(guī)定，梳理政府引導(dǎo)基金投資風(fēng)控實務(wù)要點，以供本市各招商人士及相關(guān)法律從業(yè)者批評指正。

包括財政部、發(fā)改委、證監(jiān)會在內(nèi)的多部委發(fā)布的文件，形成了政府引導(dǎo)基金多重監(jiān)管的體制。

監(jiān)管規(guī)則自2005年11月發(fā)改委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》始，其明確提出國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展。2008年10月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》（“《指導(dǎo)意見》”），規(guī)定地市級以上人民政府有關(guān)部門設(shè)立引導(dǎo)基金，由負(fù)責(zé)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門和財政部門共同提出設(shè)立引導(dǎo)基金的可行性方案，報同級人民政府批準(zhǔn)后設(shè)立。2014年8月，證監(jiān)會發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，規(guī)定包括私募基金管理人登記、募集行為監(jiān)管、私募產(chǎn)品備案、信息披露等一系列私募基金監(jiān)管制度。2015年12月，財政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（“《暫行管理辦法》”），規(guī)定政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)當(dāng)由財政部門或財政部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門報本級政府批準(zhǔn)。2016年12月，發(fā)改委發(fā)布《政府出資引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（“《出資暫行辦法》”），從政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金投融資活動的總體狀況和發(fā)展趨勢的政策評估、信用評估角度對政府引導(dǎo)基金進(jìn)行監(jiān)管。

以《指導(dǎo)意見》《暫行管理辦法》《出資暫行辦法》三份規(guī)定為例，筆者梳理有關(guān)監(jiān)管規(guī)定如下：

（一）基金數(shù)量限制：《暫行管理辦法》要求財政部門控制政府投資基金的設(shè)立數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金；其他兩份規(guī)定未見有此類要求。

（二）組織形式及決策機(jī)構(gòu)：《指導(dǎo)意見》規(guī)定引導(dǎo)基金由政府任命或派出人員組成的理事會進(jìn)行決策；《暫行管理辦法》規(guī)定政府投資基金中政府一般不直接參與管理基金事務(wù)；《出資暫行辦法》明確了基金管理人管理政府引導(dǎo)基金的形式，同時明確了管理人的資格要求。

（三）投資領(lǐng)域要求：《指導(dǎo)意見》主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域；而《暫行管理辦法》不再著眼于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，開始聚焦主動產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)基金應(yīng)引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展；《出資暫行辦法》明確了投資基金具體投資范圍，同時規(guī)定了非基本公共服務(wù)領(lǐng)域等七大主要投資領(lǐng)域。

（四）禁止投資領(lǐng)域：《指導(dǎo)意見》規(guī)定政府引導(dǎo)基金不得用于從事貸款或股票、期貨、房地產(chǎn)、基金、企業(yè)債券、金融衍生品等投資以及用于贊助、捐贈等支出；《暫行管理辦法》在此基礎(chǔ)上，還明確規(guī)定政府投資基金不得吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款 和資金拆借，不得進(jìn)行承擔(dān)無限連帶責(zé)任的對外投資，不得發(fā)行信托或集合理財產(chǎn)品募集資金。

（五）產(chǎn)業(yè)政策合規(guī)性審查：《出資暫行辦法》明確了基金政策符合性審查的程序和方式，即政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金在信用信息登記系統(tǒng)登記后，由發(fā)展改革部門根據(jù)登記信息對基金投向進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策符合性審查，并在信用信息登記系統(tǒng)予以公開，對于未通過產(chǎn)業(yè)政策符合性審查對政府出資產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，各級發(fā)展改革部門應(yīng)及時出具整改建議書，并抄送相關(guān)政府或部門。

（六）績效評價：《指導(dǎo)意見》對于引導(dǎo)基金的監(jiān)督以及考核機(jī)制規(guī)定較為籠統(tǒng)，僅規(guī)定財政部門建立考核制度，定期評估；《暫行管理辦法》進(jìn)一步明確了考評機(jī)制，即建立年度績效評價及年度檢查等制度，使得定期匯報不再作為主要的投后監(jiān)管手段；《出資暫行辦法》建立了對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金和基金管理人績效的雙重評價指標(biāo)體系。

（七）基金的退出及閑置資金的使用限制：《指導(dǎo)意見》明確要求閑置資金只能存放銀行或購買國債，閑置資金及投資形成的各種資產(chǎn)及權(quán)益應(yīng)當(dāng)按國家有關(guān)財務(wù)規(guī)定進(jìn)行管理，而引導(dǎo)基金投資形成的股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財政的原則和引導(dǎo)基金的運作要求，確定退出方式及退出價格。

《暫行管理辦法》規(guī)定了政府出資應(yīng)在基金存續(xù)期滿后退出，也可以在存續(xù)期未滿、但已達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的情況下通過股權(quán)回購機(jī)制等方式退出；另外，該辦法還規(guī)定了政府出資“強(qiáng)制退出權(quán)”，即用列舉和兜底的方式規(guī)定了無需其他出資人同意即可提前退出等情形，包括基金方案確認(rèn)后超過一年，未按規(guī)定程序和時間完成設(shè)立的，政府出資撥付一年以上，基金未開展投資業(yè)務(wù)的，基金投資領(lǐng)域和方向不符合政策目標(biāo)的，基金未按章程約定投資的以及其他不符合章程約定的情形。

《出資暫行辦法》僅規(guī)定閑置資金只能投資于銀行存款等安全性和流動性較好的固收類資產(chǎn)。

2015年1月14日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定設(shè)立總規(guī)模400億元國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，重點支持創(chuàng)新型企業(yè)。同年2月1日，百億規(guī)模的廈門市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金正式宣告設(shè)立，至此我省設(shè)立首個政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金；廈門市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金由廈門金圓投資集團(tuán)有限公司作為市財政局的出資代表，其下屬的廈門市創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常運營管理。亦是2015年，集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為廈門市首個區(qū)級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，拉開廈門市各區(qū)設(shè)立區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的序幕。

2017年后，由于《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》等監(jiān)管政策（含征求意見稿）的影響，包括股權(quán)投資在內(nèi)的各投資資金端受到重大影響，當(dāng)年度，政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量即驟減；經(jīng)過2014年至2016年的迅猛發(fā)展，政府引導(dǎo)基金也出現(xiàn)了政策性與市場化相矛盾的弊端。不少政府引導(dǎo)基金通過修訂管理辦法，完善自身治理體系，采用更貼近市場化的方式實現(xiàn)自身政策目標(biāo)，體現(xiàn)在返投要求、出資比例、激勵與讓利政策等方面的調(diào)整。近年來，廈門市、區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理辦法也相應(yīng)有所調(diào)整或新設(shè)規(guī)定。

以廈門市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金為例，其基金管理辦法及參股子基金操作指引修訂較多關(guān)注加強(qiáng)風(fēng)險管控、提升投廈進(jìn)度要求、完善激勵機(jī)制、突出競爭性評審原則、健全基金方案變更審批程序等；另外，其最近還就讓利機(jī)制、政府參股子基金總額比例、投廈金額計算口徑進(jìn)行了調(diào)整。 

政府引導(dǎo)基金一般會在其基金管理辦法及參股產(chǎn)業(yè)子基金設(shè)立及運營管理操作指引中明確基金設(shè)立的政策目標(biāo)、基金規(guī)模、存續(xù)期限要求、出資方案審批程序、投資領(lǐng)域要求、投資決策機(jī)制、基金管理機(jī)構(gòu)資格條件、風(fēng)險防范、投資退出（含強(qiáng)制退出權(quán)）、管理費上限和收益分配等。

本文通過梳理廈門市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及有關(guān)區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理辦法及有關(guān)規(guī)定，就基金管理的如下內(nèi)容進(jìn)行梳理，并就投資風(fēng)控實務(wù)要點進(jìn)行如下提示：

（一）投資運作模式：包括與產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)及優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)基金管理團(tuán)隊合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)子基金，以及直接投資于市區(qū)重點扶持的產(chǎn)業(yè)企業(yè)的運作模式。

其中，若政府引導(dǎo)基金選擇產(chǎn)業(yè)基金管理團(tuán)隊的，建議進(jìn)行如下盡職調(diào)查及風(fēng)險分析：團(tuán)隊概況，包括團(tuán)隊歷史沿革、團(tuán)隊結(jié)構(gòu)、受行政處罰情況、涉訴及仲裁情況、財務(wù)情況等；團(tuán)隊管理基金情況：包括管理基金簡介，行業(yè)情況等；團(tuán)隊業(yè)績，包括團(tuán)隊的人員組成及職責(zé)范圍、履歷、過往業(yè)績等；管理團(tuán)隊投資決策機(jī)制，包括投決會和顧問委員會架構(gòu)及流程、議事規(guī)則、投資策略和退出方式等；擬合作投資項目情況，包括項目背景、基金要素（包括投資策略、退出方式、收益分配等）、儲備項目、其他社會資本來源等。

（二）申請引導(dǎo)基金投資的產(chǎn)業(yè)子基金及其管理團(tuán)隊資格條件：

1.注冊地及組織形式要求，子基金募集規(guī)模及初創(chuàng)企業(yè)投資比例要求；

2.子基金出資時限及出資形式要求；

3.廈門市各級政府參股比例要求及避免成為國有基金的要求，社會資金出資人條件，私募方式募集要求；

4.存續(xù)期規(guī)定及延長限制；

5.投資地域及總額要求，產(chǎn)業(yè)投資比例要求等；

6.管理團(tuán)隊的資格要求，包括團(tuán)隊人數(shù)、投資經(jīng)驗及成功案例、招商引資能力，參股或人繳子基金比例要求、投決風(fēng)控及財務(wù)制度等；

7.關(guān)鍵人士鎖定條款。

（三）引導(dǎo)基金退出要求：政府出資部分可采取上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購、根據(jù)協(xié)議約定等方式退出，并具備“強(qiáng)制退出權(quán)”，其中規(guī)定基本上與《暫行管理辦法》相符。

（四）激勵機(jī)制：在市、區(qū)舊有的基金管理辦法中均規(guī)定有讓利政策，即產(chǎn)業(yè)子基金在清算時，如政府引導(dǎo)基金完成了投資特地地域目標(biāo)企業(yè)的前提下，投資特定地域目標(biāo)企業(yè)退出收益中歸屬于引導(dǎo)基金的收益，可部分讓利予其他出資人或基金管理團(tuán)隊。

但在最新版本的管理辦法或補(bǔ)充通知中，均已刪除（或即將刪除）該等讓利政策。

（五）禁止投資領(lǐng)域及閑置資金的使用：以廈門市產(chǎn)業(yè)投資基金為例，其在《暫行管理辦法》的基礎(chǔ)上增加了不得從事“明股實債等變相增加政府債務(wù)的行為”；而以集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金為例，其在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上規(guī)定了引導(dǎo)基金禁止投資的領(lǐng)域，以及閑置資金的使用，僅能用于存放銀行或購買國債等符合國家有關(guān)規(guī)定的金融產(chǎn)品。

（六）從風(fēng)控實務(wù)的角度，不僅要根據(jù)有關(guān)監(jiān)管規(guī)定及基金管理辦法對基金方案、基金管理機(jī)構(gòu)及管理團(tuán)隊進(jìn)行合規(guī)性審查，政府引導(dǎo)基金（通常作為有限合伙型基金的LP）還應(yīng)在合伙協(xié)議中爭取參與“合伙事務(wù)執(zhí)行”，我們提示有如下方式：

1.參與投決會：對基金投資事項享有決策權(quán)限；

2.參與合伙人會議：對部分事項享有決策權(quán)限；

3.設(shè)置基金觀察員：觀察員對部分事項享有決策權(quán)限；

4.設(shè)置咨詢委員會委員：對部分事項享有決策權(quán)限。

另外，在政府引導(dǎo)基金不敢于參股子資金投資項目的市場化決策的同時，政府引導(dǎo)基金應(yīng)爭取在基金合伙協(xié)議中約定所參股子基金及產(chǎn)業(yè)企業(yè)違法、違規(guī)和偏離合伙協(xié)議約定、政策導(dǎo)向的情況下，政府引導(dǎo)基金可按照協(xié)議約定，行使一票否決權(quán)。