作者：王平

來源：法園金融法律研究（ID：Lawgarden-Finance）

2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），提出了政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），PPP模式即項目由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報。

根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）規(guī)定，依據(jù)PPP的操作模式不同分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目及非經(jīng)營性項目：

1、對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。

2，對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，由于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。

3、對于非經(jīng)營性項目，由于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本，這種項目可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。

綜上可知，經(jīng)營性項目一般通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)的方式運(yùn)營。準(zhǔn)經(jīng)營性項目一般通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加政府補(bǔ)貼的方式運(yùn)營，也可以由政府直接參股運(yùn)營。非經(jīng)營性項目一般通過政府購買服務(wù)的方式運(yùn)營。

隨著PPP模式的不斷推廣，諸多地方政府項目打著PPP的名號進(jìn)行融資，積累了隱性風(fēng)險。為此，2017年11月10日，財政部辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（以下簡稱《通知》），針對PPP項目庫的管理包含兩個方面內(nèi)容：一者是對PPP項目入庫標(biāo)準(zhǔn)就行嚴(yán)格化，二者是對不符合要求的項目要清理出庫。 

對于入庫標(biāo)準(zhǔn)，《通知》明確了負(fù)面清單，即：

（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。 

解讀：1、根據(jù)《通知》規(guī)定，PPP項目必須是政府負(fù)有提供義務(wù)的公共服務(wù)領(lǐng)域，但是涉及國家安全或重大公共利益的除外。但是，早在2017年5月28日，財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）（以下簡稱87號文）規(guī)定，嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。87號文提及禁止采用政府購買服務(wù)的諸多事項實質(zhì)涉及政府負(fù)有提供義務(wù)的公共服務(wù)領(lǐng)域。由此可知，87號文所限制的這些領(lǐng)域，如為PPP項目，不得采用政府購買服務(wù)的方式開展。

2、根據(jù)PPP模式的定義，PPP項目的社會資本必須承擔(dān)項目設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作。因此，PPP項目必須包含運(yùn)營內(nèi)容。如果僅僅是建設(shè)-移交（BT）方式實施的，不應(yīng)納入PPP項目，即便納入，也應(yīng)清理出庫。

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

解讀：對于未完成立項審批手續(xù)，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移事項未履行相關(guān)手續(xù)的項目，以及未通過物有所值評價和財政承受能力論證等程序的項目，由于不符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不得采取PPP模式。

但是，87號文明確不得將建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。換言之，新建及改擴(kuò)建項目，如為PPP項目，不得采用政府購買服務(wù)的方式開展。

（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

解讀：付費(fèi)的合法合規(guī)性是PPP項目開展的重要前提，如果項目涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，必須符合一定條件：

其一，付費(fèi)及補(bǔ)助應(yīng)與項目產(chǎn)出績效掛鉤，即，如果付費(fèi)是按時間點支付的，那將應(yīng)不符合要求清理出庫。此外，項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的，也應(yīng)清理出庫。

其二、付費(fèi)或補(bǔ)助在項目合作期內(nèi)需連續(xù)、平滑支付，如果在某一時期導(dǎo)致財政支出壓力激增的，應(yīng)當(dāng)清理出庫。不過需要說明的，本條對于社會參與方存在不合理性，財政支出激增與否并非社會參與方所能控制，如果某政府財政管理不善，導(dǎo)致項目直接清理出庫，對社會參與方而言，并不公平。

另外，根據(jù)87號文的規(guī)定，政府購買服務(wù)要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)。地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)充分考慮實際財力水平，妥善做好政府購買服務(wù)支出與年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權(quán)益。換言之，PPP項目對應(yīng)的付費(fèi)及補(bǔ)助，應(yīng)屬于政府的既有預(yù)算，先有預(yù)算，才有支付。

根據(jù)財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），如果涉及非政府購買服務(wù)而需要支付相關(guān)補(bǔ)貼的PPP項目，財政補(bǔ)貼也要以項目運(yùn)營績效評價結(jié)果為依據(jù)，補(bǔ)貼支出也應(yīng)在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。 

對于已經(jīng)入庫的PPP項目，《通知》涉及如下事項的，應(yīng)當(dāng)清理出庫：

（一）未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。

解讀：對于未按要求開展兩個論證以及開展不符合規(guī)定的，不滿足PPP項目基本要求的，應(yīng)當(dāng)清理出庫。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；項目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實施的。

解讀：1、入庫一年但項目無實質(zhì)進(jìn)展的，以及各方確認(rèn)不再采用PPP模式的，清理出庫。

2、在開展項目采購時，如果所述本機(jī)政府當(dāng)期及以后年財政承受能力超過10%，應(yīng)當(dāng)清理出庫。此條意在嚴(yán)守財政支出10%的底線，防范風(fēng)險。 

（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

解讀：1、融資平臺公司如未進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，不屬于社會資本方，不得承接PPP項目。

2、采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的，無運(yùn)營內(nèi)容，不屬于PPP項目。

3、采購文件影響社會資本平等參與的，以及項目融資存在合規(guī)性問題的，應(yīng)當(dāng)清理出庫。 

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

解讀：政府或指定機(jī)構(gòu)回購社會資本本金，以及承諾回報，提供擔(dān)保的。嚴(yán)重違反地方政府債務(wù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)清理出庫。 

（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。

解讀：信息公開促進(jìn)項目陽光化，有利于社會對項目的監(jiān)督?！锻ㄖ芬笪窗匆?guī)定在PPP信息平臺公開相關(guān)信息的，直接清理出庫。 

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原標(biāo)題： PPP項目庫的入庫標(biāo)準(zhǔn)及清理出庫依據(jù)解讀|PPP研究