作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近期，中國財政科學(xué)研究院發(fā)布了《中國財政政策報告（2021）》，對“十四五”時期財政收支做出預(yù)測。結(jié)果顯示，除了受去年低基數(shù)等影響，2021年財政收入增速顯著提升外，“十四五”期間財政收入增速繼續(xù)放緩。但財政支出仍保持一定增長，平均財政支出增速將在7.5%以上。

《報告》在不考慮改革的情形下預(yù)測，2021年財政收支缺口會縮窄至約4.7萬億元，但此后幾年缺口規(guī)模將呈擴(kuò)大趨勢，2025年預(yù)計達(dá)到約10.7萬億元。

這意味著未來地方財政還將面臨更大的挑戰(zhàn)，既要面對持續(xù)擴(kuò)大的財政缺口，又要做好維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)“跨周期”的目標(biāo)，還要防范地方債務(wù)風(fēng)險；由此可見，未來五年的地方財政“緊平衡”，還將出現(xiàn)一系列的變化：

壓降一般支出，增強(qiáng)征繳力度

從當(dāng)前的財政結(jié)構(gòu)來看，地方財政長期“財權(quán)小、事權(quán)大”，支出壓力一直大于可用財力；即使有中央轉(zhuǎn)移支付等縱向補(bǔ)償方式，但仍然使得許多地方財政長期面臨財力困局。正如原財長樓繼偉在去年末指出的一樣，隨著財政缺口的擴(kuò)大，財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會非常困難。

本著地方財政“緊平衡”的理念，隨著財政缺口的持續(xù)擴(kuò)大，地方財政將進(jìn)一步“開源節(jié)流”：

一方面繼續(xù)壓降經(jīng)常性支出、一般性支出，持續(xù)“勒緊褲腰帶、過苦日子”；

另一方面增強(qiáng)稅收與非稅收入的征繳力度，根據(jù)深化預(yù)算改革的要求把更多的地方經(jīng)濟(jì)活動、國有資產(chǎn)收入全面納入預(yù)算管理，持續(xù)做大財政預(yù)算盤子。

這意味著，未來地方政府與財政的管理機(jī)制還將進(jìn)行新一輪的升級；將土地出讓金交由稅務(wù)系統(tǒng)征收、全面實(shí)施財政績效管理，只是改革的開始。

改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，降成本防風(fēng)險

由于地方收支缺口的長期存在與擴(kuò)大，地方財政以及城投公司的債務(wù)規(guī)模也在過去若干年持續(xù)增長；但是，以隱性債務(wù)、非標(biāo)債務(wù)等形式存在的政府性債務(wù)，存在較為嚴(yán)重的期限錯配及成本高昂等弊端。這也是當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險與地方債務(wù)持續(xù)高壓的根本性因素。

因此，未來的改革重點(diǎn)一定是調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過地方債券與國有資本經(jīng)營的各項(xiàng)改革，持續(xù)“開明渠堵暗道”；逐漸壓縮、降低隱性債務(wù)風(fēng)險，加強(qiáng)地方債券的發(fā)行效果與使用管理，持續(xù)改善地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)與舉債成本，以此來維持地方財政的可持續(xù)發(fā)展。

此外，在未來財政缺口中，占相當(dāng)比例的是既有債務(wù)的還本付息；由于跨周期的宏觀政策要求、財政的實(shí)際運(yùn)行情況，這部分債務(wù)將依靠再融資債券等手段進(jìn)行接續(xù)發(fā)行，以減緩中期財政的壓力，避免債務(wù)風(fēng)險的積累與顯現(xiàn)。

同時，未來地方債券的制度也將持續(xù)完善，不再通過城投債務(wù)等隱性手段來彌補(bǔ)財政缺口，進(jìn)一步的讓“政府的歸政府、市場的歸市場”。

調(diào)整投資方式，推進(jìn)市場改革

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、逆周期的大背景下，地方政府投資項(xiàng)目的回收期限普遍較長，與項(xiàng)目債務(wù)的還本付息期存在較為嚴(yán)重的期限錯配。這一問題在過去財政收入增速較快、土地財政前景較好時還不是很明顯，但到如今就已成為威脅地方財政及城投現(xiàn)金流的重點(diǎn)因素。

因此，如今推行基建及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革，以及地方專項(xiàng)債券等市場化融資模式，就是為了解決地方政府“短債長投”的問題；未來的地方投資項(xiàng)目，將進(jìn)一步與地方可用財力進(jìn)行匹配，以及進(jìn)一步市場化、依托市場主體來承擔(dān)投融資職能，不再由地方政府全盤承擔(dān)。

這將使得地方項(xiàng)目中的“項(xiàng)目收益自平衡模式”的應(yīng)用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，市場化程度持續(xù)加強(qiáng)，更多的市場主體與金融機(jī)構(gòu)將通過股權(quán)、債權(quán)等多種模式參與到項(xiàng)目中去，共同分享應(yīng)有的收益；而地方政府則做好市場制度的建設(shè)者與維護(hù)者的角色，減少直接干預(yù)市場的程度。

在這個過程中，城投公司的角色將進(jìn)一步像國有企業(yè)靠攏，自行承擔(dān)投資風(fēng)險、獲得基于投資與業(yè)務(wù)獲得的市場化收益，不再增加政府隱性債務(wù)、趨向市場化運(yùn)作。

隨著財政缺口的擴(kuò)大，財政總體的“緊平衡”也將隨之調(diào)整，過去的制度與模式已經(jīng)產(chǎn)生了根本性的變化，依靠財政信用的模式已然走到盡頭。

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原標(biāo)題： 財政缺口再擴(kuò)大，“緊平衡”能否持續(xù)？