作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

國慶假期已經(jīng)過去，我們已經(jīng)正式進入了“十三五”規(guī)劃的尾聲，五年的時間只剩下最后一個季度。許多地方政府和城投企業(yè)正忙于編制“十四五”發(fā)展規(guī)劃，為未來的發(fā)展描繪藍圖；但在探討規(guī)劃之前，有個更重要、更核心的問題值得討論：未來五年的城投，究竟扮演一個怎樣的角色？

對于這個問題，我們不妨從城投的功能、職能、動能三方面進行論述：

城投的功能

在2015年之前，城投企業(yè)的功能是非常單一的，僅作為地方政府的融資平臺存在，其核心任務(wù)就是做好投融資管理工作，盡可能的籌集地方發(fā)展所需要的資金、盡可能的降低融資成本。但是，隨著地方債務(wù)的水漲船高，城投作為融資平臺的功能很快被監(jiān)管所矚目。此后監(jiān)管逐漸跟上，先由銀監(jiān)會推出了“名單制”管理，避免因融資平臺的債務(wù)危機出現(xiàn)危害政府信用的事件；隨后中央提出了融資平臺轉(zhuǎn)型的要求，要求城投企業(yè)逐漸轉(zhuǎn)型為地方國有企業(yè)、不再承擔(dān)地方政府融資的職能。

既然不再作為地方政府的融資平臺而繼續(xù)存在，那么城投企業(yè)如今的功能是什么？為何市場上的存量城投債券規(guī)模依然龐大？

自2013年全面深化改革后，不僅融資平臺受到了限制，還提出了政府轉(zhuǎn)型的要求：不僅要求政企間劃清界限、提出了地方政府的權(quán)責(zé)清單、還提出讓地方政府退出對微觀事務(wù)的干預(yù)。因此，改革雖然劃清了政企的界限，但也為城投企業(yè)承擔(dān)新的功能留出了空間。如今的地方政府在許多具體事務(wù)上，需要地方國有企業(yè)替代政府介入，既保持國有控股、國有資本的公益性；又有相對靈活的現(xiàn)代企業(yè)機制和身份。

因此，在城投脫離融資的單一功能后，城投企業(yè)的功能反而“變大”、“變重”了。尤其在當(dāng)下經(jīng)濟逆周期、國際環(huán)境動蕩、積極促進國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)的大背景下，城投企業(yè)承載了地方政府調(diào)節(jié)市場、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)、托底經(jīng)濟、市場化運作政府投資項目的重要功能。

從這個角度上來看，如今的城投與地方政府是“一體兩面”的；兩者的發(fā)展目標(biāo)是高度趨同、高度一致的。在承載了一部分政府功能后，城投企業(yè)自然需要大量資金；不僅要承擔(dān)過去投資公益性項目產(chǎn)生的大量債務(wù)，還需要配合政府施政目標(biāo)、繼續(xù)加大逆周期的調(diào)節(jié)力度。

在厘清城投的功能后，我們不難發(fā)現(xiàn)，城投企業(yè)對于地方政府的重要性進一步加強。城投發(fā)展的優(yōu)劣將直接影響到地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，城投債券的“信仰”也將繼續(xù)。

城投的職能

對地方政府來說，城投企業(yè)的功能是重要的；但許多地方政府遠不止一家城投企業(yè)，如何界定每一家的職能？這對政府和城投來說，都是一個非常重要的問題。

早前，地方政府多通過政府部門的劃分來確定城投的職能，如住建系統(tǒng)對應(yīng)城建公司、交通系統(tǒng)對應(yīng)交通公司、園區(qū)管委會對應(yīng)園區(qū)公司。這和當(dāng)時城投作為融資平臺的功能有很大關(guān)系，為不同行業(yè)主管部門的政府部門提供資金，就是這些城投的最大任務(wù)。

但在城投本身的功能逐漸加強、逐漸成為地方政府不可或缺的一部分之后，城投的職能越來越像一個獨立的政府部門或事業(yè)單位。這使得地方下屬的城投企業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了對應(yīng)的變化：

一些較小的區(qū)縣級政府，將存量的城投企業(yè)兼并、重組，形成一個資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營能力相對強的城投企業(yè)，承擔(dān)地方發(fā)展的任務(wù)。一些轄區(qū)規(guī)模大、建設(shè)任務(wù)重、工作內(nèi)容多的地級市或經(jīng)濟強市，則根據(jù)實際情況對城投的職能進行劃分。

其中的主要方向，就是形成城市運營一條線、產(chǎn)業(yè)招商一條線、資本投資一條線的職能劃分。通過專業(yè)化運作和產(chǎn)業(yè)鏈搭建，形成城投企業(yè)的造血能力與運營能力發(fā)展，實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同地方經(jīng)濟建設(shè)的目標(biāo)。

城投的功能是宏觀政策所決定的、城投的職能是地方政府所劃分的，而城投企業(yè)的動能是取決于企業(yè)本身。

何謂城投的動能？即城投持續(xù)發(fā)展的動力來源。近年來，在經(jīng)濟逆周期和外部環(huán)境的共同作用下，地方政府的可用財力捉襟見肘，并且還須持續(xù)加大投資、完成“六?！暗墓ぷ髂繕?biāo)。因此，短期內(nèi)城投企業(yè)很難依靠地方財政，反而存在向財政持續(xù)輸血的現(xiàn)象。

因此，在“十四五”期間，城投企業(yè)必須形成源自自身、市場化的動能因素，不能將主要的營業(yè)收入與地方財政掛鉤，否則必將陷入困境。這也是為何近期政策性銀行貸款、政策性債券普遍要求與項目收入掛鉤的根本原因。

如今的城投，必須通過市場化的方式，在承擔(dān)準(zhǔn)公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目建設(shè)任務(wù)時，構(gòu)建來自項目經(jīng)營性收入、政策性補助的現(xiàn)金流，并滿足市場化模式下資金籌措、還本付息的有關(guān)要求。當(dāng)城投形成了市場化運作的機制、不再依賴地方財政，就構(gòu)建了屬于企業(yè)自身的“動能”；不僅有利于城投做大做強，還能夠有效降低自身的債務(wù)負擔(dān)，形成可持續(xù)發(fā)展的長期機制。

未來五年，城投依然將是政府重視、市場關(guān)注、規(guī)模龐大的存在。但隨著城投功能、職能、動能問題的復(fù)雜化，城投企業(yè)內(nèi)部也必將出現(xiàn)分化，在同等地方財力的情況下會呈現(xiàn)出截然相反的發(fā)展趨勢。

正如宏觀經(jīng)濟狀態(tài)下企業(yè)經(jīng)營的難度持續(xù)加大，想要做好城投企業(yè)，同樣是越來越不簡單了。

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原標(biāo)題： “十四五”將至，城投何去何從？？