楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
前言
伴隨著基建行業(yè)開始復(fù)工，財(cái)政部PPP中心發(fā)布了《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理工作的通知》（財(cái)政企函〔2020〕1號(hào)），并上線了新全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，著力促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展。
當(dāng)疫情逐漸得到控制、各地基建開始發(fā)力，PPP模式即將迎來(lái)新的機(jī)會(huì)；但如今的大環(huán)境與政策都與過(guò)去有許多的不同，PPP的境況是否會(huì)有所變化呢？
時(shí)代不同了，PPP不再與杠桿劃等號(hào)
回顧PPP在國(guó)內(nèi)發(fā)展的這些年，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)PPP的興衰與企業(yè)部門承擔(dān)的杠桿率高度一致。
當(dāng)政府債務(wù)率過(guò)高，便提出將基建與公共服務(wù)市場(chǎng)化、促使社會(huì)資本參與；于是就有了PPP的爆發(fā)式發(fā)展，帶動(dòng)了上萬(wàn)億項(xiàng)目以社會(huì)資本承擔(dān)債務(wù)的形式落地。
而當(dāng)企業(yè)部門總體債務(wù)率過(guò)高后，便開啟了去杠桿進(jìn)程；既通過(guò)國(guó)資委限制央企的負(fù)債率，又收緊融資。在失去了金融的支持后，PPP自然隨之沉寂。
如今，在地方債、基建項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作、融資平臺(tái)改革等一系列改革落地后，政府投融資的渠道逐漸通暢；公益性、非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不再需要借道PPP來(lái)完成，如今PPP模式已不再與政府付費(fèi)、高杠桿劃等號(hào)，PPP開始回歸本源。
發(fā)揮市場(chǎng)化效率，盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施
PPP模式的核心意義就在于將政府壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。當(dāng)PPP去融資化后，項(xiàng)目是否含有建設(shè)內(nèi)容就變得不再重要，PPP模式的應(yīng)用面就開始變得更加廣闊，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域都成為了新的PPP市場(chǎng)。
早在2018年，國(guó)務(wù)院就在《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）中提出：規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）操作，構(gòu)建合理、清晰的權(quán)責(zé)利關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)資本管理、運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目實(shí)施效率。規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，鼓勵(lì)采取轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目建設(shè)。
因此，當(dāng)基建市場(chǎng)再次復(fù)蘇，社會(huì)資本完全可以通過(guò)TOT、ROT等模式參與到廣闊的基建與公共服務(wù)市場(chǎng)中去。這類項(xiàng)目沒(méi)有建設(shè)期（或者很短），運(yùn)營(yíng)模式較為成熟，很快就可以進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)狀態(tài)；不僅項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)很低，且由于不涉及融資建設(shè)，更適合輕資產(chǎn)、重運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)，PPP真正成為了適合社會(huì)資本，尤其是民營(yíng)資本的模式?；A(chǔ)與公共服務(wù)市場(chǎng)，也只有在多種資本都能共同進(jìn)入的時(shí)候，才能彼此競(jìng)爭(zhēng)、出現(xiàn)市場(chǎng)化效應(yīng)，促使運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。
聚焦補(bǔ)短板與民生，凸顯PPP優(yōu)勢(shì)
2020年的基建，將側(cè)重于補(bǔ)短板與民生類項(xiàng)目，這些領(lǐng)域同樣與存量資產(chǎn)有關(guān)，也同樣適合PPP模式。
在城市項(xiàng)目中，老舊小區(qū)改造項(xiàng)目就屬于典型的存量資產(chǎn)，在改造的過(guò)程中需要政府對(duì)小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施改造進(jìn)行一些補(bǔ)助，但這些小區(qū)在改建完成后還需要持續(xù)的運(yùn)營(yíng)與管理，因此非常適合采用PPP模式引入社會(huì)資本來(lái)運(yùn)營(yíng)管理。在環(huán)保領(lǐng)域，發(fā)改委提出：鼓勵(lì)政府投資的已建成運(yùn)行和在建的城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施通過(guò)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)-移交等多種運(yùn)作方式，引入社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)管理，盤活存量資產(chǎn)，提高公共服務(wù)供給效率。
在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部在《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2019〕1645號(hào)）中提出，要打破各自為政的現(xiàn)狀，逐步建立健全城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，堅(jiān)決厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把該交給市場(chǎng)的東西都交給市場(chǎng)，政府不作過(guò)多干預(yù)。
從中我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)PPP回歸運(yùn)營(yíng)本源，能夠涉及的領(lǐng)域、項(xiàng)目、范圍都變得非常廣泛；輕資產(chǎn)、純運(yùn)營(yíng)的模式也使長(zhǎng)期困擾PPP的融資問(wèn)題不攻自破，限制PPP實(shí)施規(guī)模的“10%紅線”不復(fù)存在。
存量資產(chǎn)，PPP模式的新機(jī)遇
在財(cái)政部PPP中心的文件發(fā)布后，我們欣慰的看到，PPP領(lǐng)域逐漸開始顯現(xiàn)新的生機(jī)。但是，要推廣PPP模式盤活存量資產(chǎn)，似乎還有一些問(wèn)題需要解決。
首先，政府對(duì)于PPP的觀念需要改變。
在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，地方政府都認(rèn)為PPP是一種投融資模式，而非提升公共服務(wù)與基建運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的工具。因此在出現(xiàn)了專項(xiàng)債等成本更低的融資方式后，大量項(xiàng)目都紛紛采用其他模式建設(shè)，運(yùn)營(yíng)服務(wù)被進(jìn)一步忽視。
在新冠疫情的防控工作中，一些地方政府開始認(rèn)識(shí)到自身的短板，在龐大的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)工作中，政府是中堅(jiān)力量，但僅靠政府是完全不夠的，必須要讓專業(yè)的人來(lái)辦專業(yè)的事。當(dāng)政府的觀念改變、引入社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)與服務(wù)后，PPP模式自然隨之復(fù)興。
其次，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)改變經(jīng)營(yíng)模式。
政府的觀念需要改變，而作為PPP的另一方，社會(huì)資本同樣需要改變。
由于過(guò)去的PPP項(xiàng)目重融資、輕運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目主要依靠高杠桿快速擴(kuò)張、并以建設(shè)利潤(rùn)核心；但在金融監(jiān)管、PPP市場(chǎng)收縮、企業(yè)去杠桿的多重調(diào)控中，原有的模式已不可持續(xù)，一些杠桿率較高的企業(yè)更是舉步維艱，亟需轉(zhuǎn)型。
如何在高債務(wù)率的情況下轉(zhuǎn)型？輕資產(chǎn)模式是最佳選擇。在輕資產(chǎn)模式下，社會(huì)資本可以更快速、低風(fēng)險(xiǎn)的拓展市場(chǎng)，也不需要投入大量的資本金；而基建與公共服務(wù)的市場(chǎng)容量是巨大的，通過(guò)拓展項(xiàng)目規(guī)模、提升服務(wù)范圍，同樣可以獲得堪比建設(shè)利潤(rùn)的收入，并且具有更好的穩(wěn)定性，是企業(yè)轉(zhuǎn)型的最好路徑。
最后，針對(duì)存量資產(chǎn)的投融資服務(wù)需要跟上。
2019年農(nóng)發(fā)行下發(fā)了《關(guān)于積極支持TOT模式基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的通知》，為PPP模式盤活存量資產(chǎn)作了一些支持，但若要全面推廣，仍然需要商業(yè)銀行的支持。
由于PPP條例尚未出臺(tái)，有關(guān)PPP的政策也飄忽不定，商業(yè)銀行對(duì)于PPP項(xiàng)目的融資向來(lái)呈較謹(jǐn)慎的態(tài)度。從金融機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，自然會(huì)較多的考慮風(fēng)險(xiǎn)因素，但存量資產(chǎn)項(xiàng)目不存在建設(shè)期，經(jīng)營(yíng)模式大多也比較明確，其風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)是明顯較低的，金融機(jī)構(gòu)可以參照政府購(gòu)買服務(wù)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目進(jìn)行審核。
同時(shí)，在社會(huì)資本介入、采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)后，關(guān)于PPP項(xiàng)目與基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的再融資制度也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)一步的完善。無(wú)論是企業(yè)投資還是政府投資，都不能將資金長(zhǎng)期沉淀在某一項(xiàng)目中，必須加快資金的流動(dòng)速度，才能發(fā)揮最佳的效益；持續(xù)性、穩(wěn)定性更強(qiáng)的存量項(xiàng)目，顯然是再融資制度進(jìn)一步試點(diǎn)的最佳對(duì)象。
結(jié)語(yǔ)
隨著基建大年的來(lái)臨，許多基建投融資模式都隨之復(fù)蘇，PPP同樣如此。通過(guò)PPP模式盤活存量資產(chǎn)，這既是堅(jiān)定PPP模式重運(yùn)營(yíng)的初心，也是當(dāng)下政府與企業(yè)最盼望看到、互惠互利的最佳選擇。
注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。
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